Et forsvarsskrift for NPM

Institutionen KORA har sidste år publiceret et litteraturreview af New Public Management (NPM) med vægt på Resultatbaseret Styring (RBS) indenfor grundskolen, beskæftigelsesområdet og det sociale område. I en nylig artikel har jeg refereret deres konklusioner, navnlig at der kan være utilsigtede konsekvenser ved RBS, og at det kan være svært at anvende på disse ”bløde” områder.

I denne artikel går jeg videre og prøver at se, om jeg trods KORAs fagligt set udmærkede undersøgelse (herefter kaldet KORA - og iøvrigt nylig fusioneret med SFI til navnet VIVE) kan argumentere for, at NPM/RBS har kvaliteter, der ikke bør smides væk.     Argument 1: KORA's rapport forholder sig ikke til resultater og erfaringer fra andre styringsområder i det offentlige.   Sammenligninger er ellers god forskningspraksis. F.eks. sammenligning af patienter, der får en vis behandling med en kontrolgruppe, der er tilfældigt udvalgt, og som ”intet får”, eller måske får en konkurrerende behandling.    KORA undersøger NPM/RBS-styring i grundskolen, på beskæftigelsesområdet og på det sociale område. Det er vigtige områder i det offentlige, men derved har valgt at undersøge områder, hvor konkrete talmæssige mål eksempelvis er sværere at anvende end på andre områder. Det er jo hele pointen i en del af NPM-kritikernes humanistiske skrækhistorier, der har tendens til at fokusere på de områder, hvor NPM er et problem. Betydningen af KORAs begrænsede fokus kunne de derfor godt have brugt en side på at diskutere. Det havde tilført nogle relevante nuancer til NPM-kritikken, der som bekendt er endt med at NPM/RBS er dømt ude i det offentlige som helhed.   Selv inden for de udvalgte områder, er der delområder, hvor NPM/RBS styring er nærliggende og mulig. F.eks. mht. beskæftigelsesområdet og den del af socialområdet, der angår hjemmehjælpen. Det kommer jeg tilbage til.

Andre områder der kan NPM-styres uden for de af KORA undersøgte

Der er andre områder i den offentlige sektor, hvor der ikke principielt skulle være humanistiske problemer med at anvende NPM-metoder. I hvert fald anvendes de i stort omfang. Google kan hjælpe. Man kan søge på ”resultatkontrakt” o.lign. og så på forskellige statslige institutioner.    Ser vi på et mindre ministerium som Kulturministeriet, har det ifølge oplysninger på ministeriets hjemmeside ca. 30 statsinstitutioner ”under sig”, som det har resultatkontrakter med: Museer, statslige biblioteker, musikkonservatorier, Det kongelige Teater, Danmarks Radio. Sidstnævnte hedder ”DR Public Service Kontrakt for 2015-2018”.    Undervisningsministeriet laver f.eks. resultatkontrakter med universiteter, statslige skoler, gymnasier etc.. Og man kan se, hvor langt de når ud, når man på nettet kan finde aftaler med direktør Inge Prip for Erhvervsskolen i Nordsjælland, og der sandsynligvis også findes målkontrakter for Erhvervsskolen selv. Osv.    Energiministeriet har en del institutioner. For at nævne en enkelt: Meteorologisk Institut - og nej, der indgår ikke noget om godt vejr.   Social- og Indenrigsministeriet er nævnt med 20 underinstitutioner plus statsforvaltningerne i et i øvrigt ikke fuldstændigt notat fra Arbejdsmarkedsstyrelsen ”Institutioner under diverse ministerier ny august 2016”(vær opmærksom, hvis du klikker, for så downloader du dokumentet fra Star, red.). Her hører i øvrigt også KORA, nu VIVE, hjemme, så de er selv offer for systemet.   De få resultatkontrakter, jeg har læst, er relativt lange, f.eks. 5-10 A4 sider. Nogle mere. DR-kontrakten 21 sider. De indeholder typisk bredere målformuleringer eller beskrivelse af indsatsområder, men også meget håndfaste mål om, at bestemte interne eller eksterne projekter skal være udført til en bestemt dato. I mindre omfang findes talmæssige mål: Hos DR (hvor det er sjældent): 90% af programmerne skal have undertekster. For Det Kongelige Teater, at de skal levere et bestemt antal opførelser og turnéer.   For politiet: Antallet af anmeldelser om indbrud i privat bolig skal falde 4 procent i 2017, og antallet af verserende voldssager uden sigtelse skal falde med 20 procent. Politiet skal udarbejde et kvantitativt Tryghedsindeks. Mht. Meteorologisk Institut (11 sider), fastlægges, at et udregnet kvalitetsindeks skal være minimum 87. Samt at Significant Weather Score skal være højere end sidste år og højere end en beskrevet international konkurrent/leverandør af vejrudsigter. I øvrigt skal der skal ske kvartalsvis opfølgning på, om målene nås.   

Efter min smag – der ikke er noget bevis - er der for mange mål i de enkelte kontrakter. Måske fordi disse institutioner ikke er bolsjebutikker. Måske skyldes det den politiske proces, der ligger bag i forbindelse med i offentligheden meget synlige institutioner (DR f.eks.), hvor forskellige partier måske relativt let kan få deres mål med, hvorefter den samlede pakke bliver stor.   Så længe dette store felt ikke er bare nogenlunde kortlagt, så bliver debatten og vurderingen af NPM i den offentlige sektor trukket skæv. Der er en stor verden uden for KORA-området og det skal af rimeligheds hensyn nævnes, at andre har kigget på resultatkontrakter. Christian S. Nissen har skrevet om det her, mens Anne Skorkjær Binderkrantz og Jørgen Grønnegård Christensen fortæller om deres analyse fra 2010 i Djøf-bladet her.   Der ligger materiale til mange ph.d.-afhandlinger. Hvor mange kontrakter findes? Hvad indeholder de? Hvad er regelværket om dem? Hvordan har konceptet ændret sig over årene? Hertil kommer en vurdering af værdien heraf, forbedringsmuligheder etc. fra både styrende og styrede. Hvordan interagerer denne styringsform med andre styresystemer eller generer/blokerer dem, f.eks. den interne ledelsesfunktion, den økonomiske styring, som jeg kan se (f.eks. DR) er indeholdt i separate dokumenter? Hvad er disse systemers rolle i den offentlige og politiske debat og proces? Er det teatertorden og spild af tid, er der overstyring?   Men man kan i hvert fald ikke sige, at NPM er dødt. Det bruges i vidt omfang.     Argument 2: Alternativer til NPM/RBS er ikke altid ”gode”   NPM-kritikerne synes at mene, at når der ikke er formel styring f.eks. med resultatmål, så fungerer en god form for professionelt styre: Veluddannede dygtige professionelle drøfter, hvad der er bedst for borgerne, og sætter det i værk. Måske, men ikke altid sandt.   Jeg har levet med begge dele i mit liv.   I 70erne var jeg på Institut for Organisation og Arbejdssociologi (IOA) på CBS. Dengang var der ikke meget statsstyring af universiteterne. Men indenfor denne ramme udviklede der sig en intern politisk styring ledet af VSere. Ansøgere til stillinger blev udvalgt efter kriterier, der ikke altid var fuldstændigt faglige. Man fik lavet fiffige stillingsprofiler, der lige netop passede til ansøgere, man på forhånd havde udpeget i kliken. På det sociologiske institut på KU slog to kliker hinanden ihjel, så instituttet måtte lukke.

Senere, efter år 2000, var jeg igen på CBS, nu ikke som ung forsker, men som professor. Nu herskede et andet tankeregime – mere NPM konformt. Nu var der ydre mål. Så og så mange publikationer i reviewede A-tidsskrifter mm. samt helst en ph.d.-grad, før man kan blive lektor, og derefter som minimum en ph.d.-grad og flere publikationer, før man kan blive professor. Det er kun, hvis man ikke har prøvet det universitære 70er system, tror jeg, at man helt kan hade den mulige bureaukratiske ordentlighed.

    Argument 3: KORA rapporterer, at styring efter RBS giver målfiksering. Jamen, hvorfor er det et problem?     KORA taler om ”målfiksering” (nærmest at medarbejderne fokuserer for meget på de opstillede mål og intet andet). KORA refererer også, at målstyring skaber kortsigtede resultater snarere end langsigtede resultater, snarere løser de lette klienters problemer end de tunges.   ”Målfiksering” lyder som det, der tidligere hed: ”Det, der måles på, fremmes.”   Det kan illustreres med kritikken mod politiet af NPM-kritikerne. Når et mål om så og så mange fartkontroller stilles op og chefen tilmed belønnes for det i sin ansættelseskontrakt, så sker det – og andre opgaver forsømmes. Hvis de kortsigtede resultater og de lette klienter er det eneste, der er lavet mål for, så prioriteres de. (Jeg kan i øvrigt ikke se det mål i den nok nyere målkontrakt, jeg har læst).    At kritisere disse ting er noget løjerligt. Det er jo udtryk for, at NPM-styring virker. Hvis man vil lave om på det, må man tale med dem, der sætter målene, så andre mål kommer med. Her er det altså ikke NPM eller RBS, der er problemet, men det, der puttes ind i dem.    Endelig kan man som ved argument 1 spørge, hvad man sammenligner med. Har vi nogen viden og undersøgelser på, om man uden et NPM-system er mere orienteret mod langsigtede resultater og tunge klienter?      Argument 4: KORA: NPM-systemer indføres ifølge nogle undersøgelser, fordi man kan få andet gavn af det end resultater for borgerne. F.eks. få priser, bevillinger, synliggørelse og presseomtale mm. Jamen, hvad havde man dog forestillet sig?   Et naboinstitut i nærheden af dér, hvor jeg senest har været ansat på CBS, har i 30 år med stor kvalitet forsket i regnskabssystemer og deres brug. Tesen har været, at det at aflægge regnskab måske kan være nyttigt i sig selv.

Men det er i hvert fald ofte godt som et signal til omverdenen (måske bare banken, eventuelt aktionærer) om, at alt er ok, at der er rationalitet i denne virksomhed. Også de nye metoder, f.eks. socialt regnskab (hvor der holdes regnskab med medarbejdernes ressourcer) eller f.eks. grønt regnskab, (hvor der holdes regnskab ved virksomhedens påvirkning af naturressourcer mv.) har en mulig værdi som signal om, at virksomheden er progressiv. Især de første der bruger det, kan få imagemæssig gavn af det.

Hvorfor skulle det være anderledes mht. styresystemer i det offentlige?   Hvis jeg var en kommunal leder, der havde indført målinger af ”den sociale kvalitet” i kommunen, så ville jeg nok også gerne have den lokale presse til at skrive om det. Måske kunne det også have gode virkninger for kommunen og lægge op til en mere konstruktiv dialog med klienterne end en situation, hvor pressen skriver, at kommunen er gået i stå.   Det kan selvfølgelig kamme over, så det måske er den positive signalværdi, der er den eneste virkning. Så står jeg af.     Argument 5: KORA peger på spændingsfeltet mellem politikernes behov for at få forståelige information og selvsammes behov for at agere på klager og skandaler. Og så?   Talmæssige målinger er svære både at lave og tolke. Forskellige mennesker drager forskellige konklusioner. Måske skal målstyring også inkludere historier og rigtige og repræsentative cases for at supplere måltallene. Måske skal der også være mål, der belyser mulige risici, som der er i nogle private virksomheder.   Og igen: Hvad sammenlignes med?   Uden tal og cases, hvilke informationer kommer så frem til politikerne?   Én mulighed er løs snak, rygter i byen og forvaltningens frie tolkninger af situationen. Det er også gode kilder, men ikke altid fri for mulige fejl, ligesom RBS ikke er.     Sammenfatning: NPM er et nyttigt begreb ligesom andre fortidige og nutidige. Det skadelige er den stadige shoppen rundt efter de perfekte løsninger.   RBS er efter min mening en nyttig ledelsestanke. Den styrer ikke på input (f.eks. bevillinger, som reduceres ”tomhjernet” med grønthøstermetoden) eller arbejdsproces: Staten går ikke ind og fortæller, hvilke stykker Det Kongelige skal opføre, og hvordan scenografien skal være. Det har vi teatrets folk til. Den siger kun, hvor mange stykker, der skal sættes op.

Vi skal ikke langt væk for at have samfundssystemer, hvor staten eller diktatoren også vil gå ind på disse områder.  Og vi behøver at rejse endnu kortere for at se ”gammeldags” ledere eller politikere, der vil kontrollere institutionerne i et og alt, så deres ledelse nærmest kan undværes.

KORA leverer en seriøs undersøgelse, men den fokuserer kun på ét delområde af den offentlige sektor, og det er et område, hvor man må antage, at det her er særligt vanskeligt at få rent formelle og delvist talbaserede ledelsessystemer til at virke.   Der mangler i debatten også en sammenligning med andre mulige styresystemer. Det bliver derfor uklart, hvilke eventuelle beklagelige sidevirkninger af NPM/RBS-systemer, der også forekommer ved alternative systemer i større eller mindre grad. Heller ikke dette synes jeg, at man skal kritisere KORA for, men også her havde en mindre diskussion været godt.    Jeg kan ikke holde op med at undres over disse store bølger af had og kærlighed i ledelsesteorien.   En ældre engelsk kollega sagde engang til mig, at da han var ung ledelsesforsker, var ledelsesteorien lige så lidt ophidsende som et busholdeplads-skur i et forstadskvarter en kold efterårsdag – og det i England!   Jeg har haft den samme oplevelse, og jeg troede aldrig, at der i den grad skulle gå ild i det. Der kan være fordele ved moden, men her, i min ensidige fremstilling, vil jeg fremhæve skaden ved modesvingningerne: Der sker ingen erfaringsopsamling om en given styringsmetode, for man løber hellere videre til det nye.