Rapport: Effekter ved udlicitering af offentlige opgaver

AKF: En forskningsbaseret gennemgang af danske og internationale undersøgelser fra 2000-2011

Sammenfatning - hent hele rapporten her

Der findes ikke en opdateret forskningsoversigt over, i hvilken grad der er effekter ved udlicitering af offentlige opgaver. Tidligere forskningsoversigter har primært bygget på engelske og amerikanske studier fra 1980’erne og de tidlige 1990’ere, og hovedvægten har ligget på tekniske sektorer såsom affaldshåndtering og rengøring. Der er derfor behov for en opdateret vurdering af den eksisterende dokumentation af effekterne ved udlicitering, som inkluderer undersøgelser fra flere lande (herunder Danmark og Skandinavien) samt undersøgelser fra både de tekniske områder og de bløde velfærdsområder.

Denne rapport bygger på en anerkendt forskningsbaseret metode til at opgøre de dokumenterede effekter ved udlicitering. Metoden indebærer, at der er gennemført en omfattende og systematisk litteratursøgning (3.893 publikationer identificeret) og på den baggrund har vi udvalgt de relevante studier publiceret fra 2000 og frem (i alt 80 studier), som indgår i forskningsoversigten. Alle studier er blevet beskrevet og vurderet ud fra et fælles sæt af kvalitetskriterier, og på den baggrund er der lavet en tværgående vurdering af, hvad der er forskningsmæssigt belæg for at kunne konkludere i forhold til effekter ved udlicitering af offentlige opgaver. Der er ved projektets start formuleret tre overordnede forskningsspørgsmål, som rapporten er struktureret efter:

  • Dokumenterede effekter for økonomi og kvalitet ved udlicitering af offentlige opgaver til private aktører.
  • Dokumenterede forskelle i effekterne på henholdsvis de tekniske områder og de bløde velfærdsområder.
  • Dokumenterede effekter for de medarbejdere, som berøres af udlicitering.
  • Rapportens hovedkonklusioner sammenfattes nedenfor.

Effekter for økonomi og kvalitet

Projektets første del er en gennemgang og vurdering af dokumentationen af effekter for pris og kvalitet ved udlicitering af offentlige opgaver. Generelt viser studierne, at der er dokumenteret mindre besparelsesgevinster ved at udlicitere. De dokumenterede besparelser varierer betydeligt fra område til område, og de er generelt på et lavere niveau, end det ofte fremstilles i den offentlige debat. Undersøgelsen viser også, at der generelt er større fokus på effekter i forhold til prisen, end der er fokus på og dokumentation for effekten af udlicitering i forhold til kvaliteten. Det giver anledning til en række forbehold i forhold til de rapporterede besparelsespotentialer, idet det i mange studier ikke er tilstrækkeligt dokumenteret, hvorvidt besparelser sker på bekostning af forringelser i kvaliteten. Eventuelle ændringer i kvaliteten i enten positiv eller negativ retning må naturligvis ses i forhold til en eventuelt opnået besparelse eller fordyrelse, og den generelle mangel på studier som i tilstrækkelig grad måler effekter for kvaliteten må derfor betegnes som en væsentlig svaghed i den eksisterende dokumentation af effekter ved udlicitering af offentlige opgaver. Der er i den danske litteratur kun i mindre grad dokumentation for, at eventuelle besparelser ved udlicitering opnås ved et uændret kvalitetsniveau. Dokumentationen i den internationale litteratur er generelt bedre men har også væsentlige mangler i forhold til at opgøre effekterne for kvaliteten.

Et andet forbehold er, at mange studier i utilstrækkeligt omfang medregner omkostninger til gennemførelse og kontrol af udbudsforretninger. De administrative og juridiske transaktionsomkostninger kan være betydelige og bør selvsagt inddrages i vurderingen af eventuelle økonomiske besparelser på området, hvilket forskningsoversigten viser langt fra altid er tilfældet. Et tredje forbehold er, at de fleste studier kun giver et øjebliksbillede af effekter ved første udliciteringsrunde (1. generationsudbud). Tendensen i de studier, som har analyseret de økonomiske fordele ved udlicitering gennem en længere periode er, at de relative fordele ved brug af private aktører svinder over tid. Det kan skyldes, at de private bliver mere realistiske i deres prissætning over tid, men også, at de offentlige aktører øger effektiviteten over tid, og måske særligt efter konkurrenceudsættelse og udlicitering. Derved kan dokumenterede besparelsesgevinster aftage ved gentagne udbudsforretninger på et område.

Mange af de gennemgåede studier tyder desuden på, at det ikke er de private aktører i sig selv, men konkurrencesituationen som skaber besparelser, når der påvises lavere priser ved udlicitering. Der er således i flere tilfælde også opnået betydelige besparelser i den offentlige sektors egne bud (såkaldte kontrolbud), og flere studier viser, at forskellen mellem offentlige og private alternativer bliver mindre over tid. Det kan på den baggrund anbefales, at den offentlige sektor arbejder mere strategisk med kontrolbud, end tilfældet er i dag. Samtidig er det centralt, at der skabes en reel og ligeværdig konkurrence, så et offentligt monopol ikke afløses af en situation med privat monopoltilstand.

Effekter på henholdsvis de tekniske og bløde velfærdsområder

Projektets anden del er en gennemgang af effekterne for pris og kvalitet på henholdsvis de tekniske og bløde områder, herunder en vurdering af hvorvidt sektorspecifikke forhold gør udlicitering mere fordelagtigt på nogle opgaveområder end andre. Det fremgår af undersøgelsen, at det særligt er på de tekniske områder, at der er dokumentation for besparelser, herunder navnlig på områder som affaldshåndtering, rengøring og vejområdet. Samtidig fremgår det, at der ikke i samme omfang er belæg for økonomiske besparelsesgevinster ved udlicitering på de bløde velfærdsområder (pleje, omsorg, børnepasning, uddannelse, beskæftigelse), ligesom effekterne for kvaliteten på disse områder er meget dårligt dokumenteret. Dette kan eksempelvis skyldes: 1) metodemæssige vanskeligheder med at lave sådanne undersøgelser, 2) at der er længere og større tradition for udlicitering på de tekniske områder og dermed flere eksempler, 3) at der er lavere grad af markedsmodning på velfærdsområderne og dermed færre gevinster, 4) at transaktionsomkostningerne ved at udbyde, beskrive og overvåge opgaver på de bløde velfærdsområder er relativt høje, fordi ydelsernes kompleksitet er stor, og 5) at bløde velfærdsområder er mere arbejdskraftintensive, og at der dermed er færre muligheder for effektivisering gennem teknologiinvestering i privat regi.

Der er i Danmark fokus på og et politisk ønske om i højere grad at udlicitere ydelser på de bløde velfærdsområder, herunder på fx ældre-, sundheds- og dagsinstitutionsområdet. Der er ikke forskningsmæssigt belæg for at hævde, at der generelt er påvist økonomiske besparelser ved udlicitering på de bløde velfærdsområder, ligesom der ikke er dokumentation for, at udlicitering fører til en forbedret kvalitet hverken på de tekniske eller bløde områder. På de bløde velfærdsområder hænger konklusionen bl.a. sammen med, at der kun er få valide undersøgelser af de økonomiske effekter af udlicitering på disse områder, og at flere af de hidtidige undersøgelser bygger på et meget lille antal cases, hvilket begrænser muligheden for en bredere generalisering. Der er derfor behov for yderligere undersøgelser på området, herunder uafhængige og metodisk mere solide analyser af offentlig og privat produktion på disse områder.

Effekter for medarbejdere berørt af udlicitering

Projektets tredje del er en gennemgang og vurdering af konsekvenserne for de medarbejdere, som berøres af udlicitering. De internationale studier viser, at udlicitering har en tendens til at påvirke løn og arbejdsvilkår negativt. Ændringer i medarbejdersammensætning er et andet typisk resultat. I de internationale studier baseret på surveyundersøgelser af medarbejdernes egne opfattelser peges på højere arbejdstempo, lavere jobtilfredshed, usikkerhed om ansættelse, stress og udbrændthed. To svenske studier på sundhedsområdet viser blandede effekter. Der er få danske studier, som rapporterer resultater, som ikke er baseret på surveyundersøgelser blandt medarbejdere. De viser, at meget få danske kommuner anvender sociale krav (klausuler) i forbindelse med udbud, og at medarbejdersammensætningen ændres, så private aktører i højere grad bruger yngre, mindre erfarne og lavere uddannede medarbejdere. I alt ti danske studier fremlægger undersøgelser af medarbejderes opfattelse af konsekvenserne ved udlicitering. Fire studier finder rent negative konsekvenser i form af stress, ringere fysiske arbejdsforhold, mindre tryghed i ansættelse og generel utilfredshed med ansættelsen som kædes sammen med højere tempo, mens seks danske studier viser blandede resultater. Det er desuden bemærkelsesværdigt, at de internationale artikler er mere entydigt negative end de danske (og svenske) undersøgelser. Det kan måske indikere, at regulerings- og aftalemæssige forhold sikrer danske medarbejdere bedre vilkår ved udlicitering end i udlandet, hvilket bør udforskes nærmere i fremtidige undersøgelser på området.

På baggrund af de dokumenterede negative effekter for medarbejderne ved udlicitering vil det være hensigtsmæssigt i højere grad at inddrage medarbejderperspektivet i fremtidige effektanalyser af udlicitering. Fleksibel løndannelse og mulighed for at ændre på arbejdsvilkår, arbejdstider samt arbejdssted er formentlig en forudsætning for økonomiske gevinster set fra de private virksomheders side. Set fra medarbejdernes synsvinkel er det omvendt relativt veldokumenteret, at udlicitering kan føre til lavere jobtilfredshed, dårligere løn- og ansættelsesvilkår og stigende stress og sygefravær. Når de samlede effekter, fordele og ulemper ved udlicitering vejes op, er det således væsentligt at tage højde for de mere langsigtede samfundsøkonomiske omkostninger, som kan opstå som et resultat af afskedigelser, nedslidning, lavere jobsikkerhed, mv. Vi vil således i forlængelse af rapportens resultater pege på, at det er vigtigt at give en samlet og nuanceret afvejning af såvel direkte som indirekte medarbejderrelaterede effekter ved udlicitering af offentlige opgaver.

DenOffentlige.dk på DenOffentlige.dk Bliv medlem af DenOffentlige og vær med til at skabe debatten, dele viden og fremme en god udvikling i samfundet....
Aktivitet: Artikler: 1359 | Events: 31 | Kompetenceområder: 5

Er du også aktiv i og omkring den offentlige sektor, så læs om mulighederne for at blive udgiver på DenOffentlige.dk her.
Læs mere her

Få mere af det væsentlige

DenOffentliges nyhedsbrev udkommer alle hverdage med:

  • Overblik
  • Videndeling
  • Nyheder
  • Inspiration
  • Debat
BLIV EN DEL AF DENOFFENLIGE

5 seneste job

TILMELD NYHEDSBREV

Få også tema-nyhedsbrevene: