Gå ind i ’maskinrummet’ i en stor offentlig organisation og kig i reolen. Her vil med garanti stå flere hyldemeter af strategier, politikker og andre styringsdokumenter. Dokumenter, som sikkert indeholder mange fornuftige intentioner, mål og hensigter. Men som langt fra alle er omsat til velfærd i praksis - til gavn for borgerne. Til trods for, at borgerens velfærd stensikkert er centralt placeret i strategiernes målsætninger som bundlinje. En bundlinje, vi bruger mange hundrede milliarder skattekroner på hvert år.
Et bud på ledelse efter NPM: New Public Leadership
Læs mere om New Public Leadership her.
Læs mere om Center for Public Leadership, der står bag bogen om NPL.
Og lad mig slå fast med det samme: Der er intet galt med strategier og politikker. De er nødvendige for at vide, hvor vi er på vej hen og hvorfor. Problemet er derfor ikke strategierne, men snarere antallet af dem og deres lave kvalitet, som gør dem ubrugelige at lede og styre efter, hvorfor så få af dem reelt bliver omsat til lavpraktisk velfærd til gavn for borgerne i hverdagen.
Styringskrisen kvæler velfærden
Det kan jeg sige, fordi jeg i arbejdet med bogen New Public Leadership – fra strategi til effekt sammen med min medforfatter Nicolai Vedsted har indsamlet data fra og analyseret styringspraksis i 30 organisationer i stat, regioner og kommuner. Vores mål var finde ud af, om der er en vej ud af den offentlige sektors styringskrise.
LÆS OGSÅ: NPM lever, men er blevet alvorligt syg
En krise, som er vokset ud af et efterhånden ganske meningsløst bureaukrati, der har om ikke kvalt, så i hvert fald hæmmet de fagprofessionelles arbejde med at producere effektfuld velfærd til borgerne. Det er de mange strategier og andre legitimerende styringsdokumenter nemlig et udtryk for. De offentlige ledere tør ganske enkelt ikke lade være med at have nedskrevne strategier og vedtagne retningslinjer for alt – næsten helt ned til, hvilken vej toiletpapiret skal vende på holderen.
Vi skal udfordre tænkningen
Men strategierne løser desværre ikke de grundlæggende problemer, vi har fået skabt i den offentlige sektor over de seneste 10-20 år. Vi hører jævnligt om borgere, der løber spidsrod mellem systemets siloer, fordi der ikke er sammenhæng og dialog på tværs. Om borgere, der bliver tabt mellem to stole, fx i overgangen fra region til kommune på sundhedsområdet. Vi hører om meningsløse dokumentationskrav i beskæftigelsesindsatsen, som gør, at jobcentrene ingen vegne når i deres kerneopgave: At få de ledige i job. Vi hører om folkeskolelærere, der flygter fra jobbet, fordi rammerne omkring og kravene til, hvordan de skal undervise, er blevet for rigide og demotiverende. Og så videre. Og så videre.
Så – hvordan kommer vi videre herfra? Vi kan ikke med et trylleslag forandre hele den offentlige sektor – fra Finansministeriet til den yderste vandkantskommune. Men vi kan starte med at udfordre den måde, ’systemet’ tænker og er indrettet på.
Det er hvad, vi gør i vores bog. Og jeg tør faktisk godt sige, at vi også har fundet svaret på, hvad løsningen for den offentlige sektor er: Det er at styre efter kerneopgaven. At have en bundlinje, som hedder at levere velfærd, der virker for borgerne. Og at gøre op med ”central styring og decentral ledelse” som styringstænkning ved at nytænke det offentlige lederskab. Det er meget kort fortalt essensen af New Public Leadership.
Styrer efter for mange bundlinjer
Bundlinjen først: I dag har især lederne øjnene stift rettet mod tallene i budgetterne. De må for alt i verden ikke overskrides. Det må lovgivningen heller ikke, så paragrafferne er også helt fremme i frontallapperne. Fluebenene i it-systemerne skal også hakkes af som bevis på, vi har gjort det, vi siger, at vi har. Samtidig med, at vi gerne skulle nå stadigt flere flueben som udtryk for, at aktiviteten og produktiviteten stiger løbende. Der skal produceres mere for mindre.
Med andre ord styres det offentlige af en fejlagtig forestilling om, at der er flere bundlinjer at styre efter. Og top- og mellemledere kan groft sagt vælge, hvilken bundlinje, der er mest behagelig og mindst risikofyldt at sigte mod. Og i dette sammensurium fortaber den ene centrale bundlinje, som alle kan nikke ja til, sig: At levere velfærd, der virker for borgeren. Altså effektbaseret styring, som er det helt centrale budskab i New Public Leadership.
Ideen om flere bundlinjer et levn fra fortidens bureaukratiforståelse. Den betyder, at det bliver uklart, hvem som har ansvar for hvad i styringskæden - fra politikernes beslutninger til velfærd for borgerne i praksis. Jo, vi ved godt, at økonomidirektøren har ansvaret for økonomien, fagdirektørerne for at lovgivningen overholdes osv. Men netop fordi ansvaret er siloopdelt og ikke koblet til en fælles bundlinje og kerneopgave, har bureaukratiet de bedste betingelser for at vokse vildt. Den enkelte leder tager et stort ansvar for sine egne opgaver, fordi det giver mening fra hans og enhedens position. Men det ansvar er ofte helt dekoblet den sammenhængende kerneopgave. Den er lagt ud til de fagprofessionelle, som på den måde bliver ladt alene i stikken.
Ikke ’mere ledelse, mindre styring’
Det har mange råbt op om længe. Siden KORA-rapporten, som satte en pæl igennem effekten af resultatbaseret styring, udkom sidste forår, har debatten kørt på de helt høje nagler. Og nu tyder noget på, at man også helt inde på Slotsholmen har hørt det. I hvert fald har regeringen med innovationsminister Sophie Løhde i spidsen præsenteret både en ledelseskommission og senest et bud på en samlet fornyelse af den offentlige sektor: Sammenhængsreformen.
Det er svært at være uenig i ret meget i reformoplægget - heldigvis. Dog vil jeg opponere mod forestillingen om, at hvis bare vi får ’mere ledelse og mindre styring’, så bliver alt godt. Formuleringen fremgår af regeringsudspillet, men har også floreret i debatten. Vi skal imidlertid ikke have mindre styring, men bedre styring og en langt stærkere styringskultur. For styring og ledelse er to uadskillelige størrelser. Hvis ikke vi ved, hvad vi styrer efter, kan vi ikke lede nogen derhen. Men vi har brug for at styre efter en, fælles bundlinje: Effekten af velfærden for borgeren. Value for money.
Central styring – decentral ledelse virker ikke
Et andet centrale budskab i New Public Leadership er, at ideen om, at central styring og decentral ledelse ikke virker. Styringstænkningen skal udvikles til i stedet at hedde: Central ledelse og styring og decentral ledelse og styring.
Når jeg er rundt i landet og tale med offentlige ledere og siger det til dem, reagerer de oftest med undren og et kritisk blik. For central styring og decentral ledelse har jo været state of the art i mange år. Men vores vurdering er, at det centrale styringsansvar (groft sagt: resultatstyring koblet med dokumentationskrav fra Slotsholmen) betyder, at koblingen til bundlinjen decentralt i stat, regioner og kommuner helt går tabt, netop fordi den centrale styring alene knytter sig til at overholde budget, lovgivning og produktionsmål - og bliver det, lederne lokalt styrer efter og bliver målt på. Og ikke på, om borgerne kommer i job, ud af hjemløshed eller formår at gennemføre en ungdomsuddannelse.
Landstræneren skal også se kampen
Dygtige, decentrale ledere skal være optaget af at udvikle, motivere og udfordre de fagprofessionelle medarbejdere til faglig refleksion, så de kan yde deres bedste i kerneopgaven. Men hvis lederne ikke har et decentralt styringsansvar og -mandat, kan det ikke lade sig gøre. Det ville svare til at have en fodboldtræner til at træne, udvikle og motivere sit hold, men uden at give ham indflydelse på spilsystem eller taktiske oplæg. Og måske ikke engang lade ham se holdet spille kamp. Det giver ikke rigtig mening.
Man kan så med rette spørge: Har de centrale ledere ikke også et ledelses- og styringsansvar for den effekt, der kommer ud af de konkrete velfærdsydelser i dagligdagen? Jo, det har de. Men ansvarsfordelingen er skæv. De centrale ledere skal lægge vægten på rådgivning i arbejdet med de politiske mål, på at analysere de grundlæggende problemstillinger i samfundet, som stat, regioner og kommuner skal tage hånd om at løse – kerneopgaven – samt at skabe strukturer, der sikrer horisontalt og vertikalt ansvar og sammenhæng. De decentrale ledere skal lægge vægten på at omsætte de politiske målsætninger til praktisk og konkret hverdag, hvor de målrettet styrer efter effekten for de grupper af borgere, som udgør deres kerneopgave: Børnene i skolen, de ledige, de udsatte unge osv.
Hvordan laver vi så den omstilling, vil du nok spørge? Det vil jeg svare på i min næste artikel, som kommer på DenOffentlige.dk i maj - bestil det gratis nyhedsbrev og følg med
