Jordskælv i det offentlige: Her er rapporten, der smider ind bombe ind i offentlig styring

Resume fra KORA rapport om "Resultatbaseret styring på grundskole-, beskæftigelses- og socialområdet" - fremhævninger foretaget af redaktionen.   Den offentlige sektor har stort fokus på at skabe effektive og helhedsorienterede styringsmodeller mellem stat, regioner og kommuner. Resultatbaseret styring (RBS) er ét af de tiltag, som indgår i den statslige styring af regioner og kommuner, ligesom kommuner og regioner selv bruger RBS som internt styringsredskab. Selvom RBS allerede er implementeret forskellige steder i den offentlige sektor, findes der ikke en samlet, systematiseret viden om, hvorvidt og under hvilke betingelser RBS virker. I forhold til at kvalificere en vurdering af RBS som styringsinstrument er det centralt at få bekræftet, hvad vi allerede ved fra eksisterende undersøgelser om RBS, og hvad vi måske endnu mangler at finde svar på.   LÆS OGSÅ: Wakeup call: Halvdelen af landets økonomi styres forkert   KORA har derfor gennemført et systematisk litteraturreview for at afdække og fremstille, hvad vi ved om RBS, når det anvendes som styringsredskab på udvalgte velfærdsområder. Formålet med reviewet er at belyse betydningen af forskellige faktorer og mekanismer for RBS, samt hvilke effekter RBS har i forhold til levering af offentlige indsatser. Reviewet tilvejebringer således viden om effekter af RBS, samt om hvilke forhold der har betydning for at opnå en forventet effekt af RBS, og dermed viden om mulige betingelser for styringsmodellen.

I forhold til at undersøge spørgsmålene har vi i reviewet valgt at fokusere på anvendelsen af RBS på tre store kommunale velfærdsområder, der alle er underlagt statslig RBS-styring. De tre velfærdsområder er derudover kendetegnet ved høj grad af borgerkontakt og professionelle skøn. Reviewet bygger på 27 studier af RBS på grundskoleområdet, 14 studier af RBS på beskæftigelsesområdet samt 19 studier af RBS på socialområdet.

Læs også: MIND THE GAP: Vi ydmyger borgerne

Reviewet viser, at der er en systematik på tværs af studierne af RBS på grundskoleområdet i forhold til deres konklusioner. Flere af studierne finder således, at de positive effekter af RBS typisk hænger sammen med en skoles mulighed for at opnå et andet formål, fx adgang til øremærkede ressourcer eller mindre monitorering og kontrol fra det nationale styringsniveau. Flere studier konkluderer også, at selvom der med RBS opnås positive effekter, følger der samtidig utilsigtede konsekvenser med. Andre studier indikerer, at skoledistrikter og lokale politiske niveauer manipulerer med måleredskabet ved fx at bruge konfidensintervaller, der i sidste instans definerer rammerne for, hvordan præstationsresultaterne fortolkes.

Flere af studierne finder således, at der er en række ikke-intenderede konsekvenser forbundet med at bruge RBS, fx hvis skolerne i højere grad arbejder efter at undgå dårlig omtale frem for at arbejde for at fremme elevernes læring og fremtidige præstation. Endelig er der også studier, der peger på deciderede negative effekter. Disse måler i højere grad på output-forhold og i langt mindre grad direkte på outcome, dvs. fx på elevlæring. Blandt de studier, der rent faktisk måler på elevlæring, identificeres en korttids-, men ingen langtidseffekt af RBS.

Gennemgangen af studierne af anvendelsen af RBS på beskæftigelsesområdet viser, at de inkluderede studier primært har fokus på input- og output-delen af RBS, mens ingen af studierne undersøger RBS i forhold til outcome (langsigtet borgereffekt som fx permanent beskæftigelse) og feedback (præstationsinformation). Studierne viser desuden, at man ved at have et ensidigt præstationsfokus på, om borgerne er kommet i job, risikerer ikke-intenderede effekter af RBS, hvor der fokuseres på borgere, der er lette at hjælpe, eller til manipulation af præstationsmålingerne. Nogle studier finder endvidere, at RBS svækkes som styringsinstrument, hvis tildelingen af ressourcer ikke kobles op på opnåede resultater. Gennemgangen af studierne på beskæftigelsesområdet viser dog også, at RBS kan skabe klarhed over, hvad der er det centrale i beskæftigelsesindsatsen.   Læs flere artikler om opgøret med NPM og RBS her   Til forskel fra grundskoleområdet og beskæftigelsesområdet er socialområdet kendetegnet ved at dække en meget bred målgruppe. Det er således også karakteristisk for studierne af RBS på det sociale område, at der i højere grad end på de øvrige to velfærdsområder er uenighed om, hvad præstationer skal måles i forhold til, samt om det overhovedet er muligt at koble de opnåede resultater til den sociale indsats. Mens udgangspunktet i nogle studier er, at RBS er nødvendigt for at sikre kvalitet og effektivitet i de sociale indsatser, er udgangspunktet i andre studier, at RBS introducerer en instrumentel rationalitet, der ikke tager højde for de kontekstfaktorer, som har betydning for de opnåede resultater.

Flere af studierne konkluderer, at anvendelsen af RBS på det sociale område kræver, at der opstilles årsags-virknings-modeller for at koble indsats til outcome-mål. Derudover fremhæver flere studier, at målenes karakter har betydning for virkningen af RBS. Hvis målene ikke afspejler kerneopgaven i den sociale indsats, virker de demotiverende og ceremonielle for frontmedarbejderne, som kan reagere på målene med en uhensigtsmæssig strategisk adfærd. Det er derfor centralt for effekten af RBS, at frontmedarbejderne inddrages i formuleringen af mål.

I forhold til anvendelsen af præstationsinformationen viser studierne, at politikere og ledere anvender informationen om resultater. Der er dog ikke entydighed i studiernes konklusioner i forhold til, om målenes karakter – og dermed hvilken information præstationsmålingerne frembringer – har betydning for anvendelsen af præstationsinformationen i de politiske og ledelsesmæssige prioriteringer. Der er dermed ikke entydighed i studiernes konklusioner om, hvorvidt karakteren af informationen om resultater har betydning for effekten af RBS.   Kigges der på tværs af de klassificerede studier, bliver det tydeligt, at alle teoretiske og begrebslige forudsætninger for RBS aldrig er samtidigt til stede på de tre forskellige velfærdsområder.  Det gælder fx i formuleringen af mål, som skal være klare og transparente. Her viser studierne, at det mange gange er svært overhovedet at opstille mål. Det gælder især socialområdet.   Dernæst forudsætter RBS som styringsmodel, at der indsamles valide data om de effekter, som et givent mål skaber for borgeren. Det er i denne del af styringskæden, at mange studier på tværs af de tre velfærdsområder viser, at der let kan opstå ikke-intenderede konsekvenser, fx ved at der fokuseres på kortsigtede frem for på langsigtede resultater, eller ved at der prioriteres ”lette” borgere frem for at bruge tid på borgere, som kræver en mere kompleks indsats for at nå målet.   En ting er således at få de basale forudsætninger vedrørende målsætning og måling på plads; en anden ting at RBS i praksis kan udfordres af, at der ikke træffes beslutninger på baggrund af den præstationsinformation, der måtte være indsamlet ganske validt. Her forklarer studier, hvorfor politikere og borgere kan misfortolke resultaterne enten bevidst for egen vindings skyld eller ubevidst, fordi resultaterne formidles for komplekst. Og endelig viser studier på tværs af velfærdsområderne også, at RBS risikerer at blive omdrejningspunkt for målfiksering og fastlæggelse af rutiner i arbejdsprocesserne frem for at blive brugt som redskab til refleksion og forbedring af den faglige omsætning af mål til praksis.   Mange af studiernes konklusioner på tværs af de tre velfærdsområder peger på, at det ikke altid er muligt at opstille konsistente og klare målsætninger i offentlige organisationer. Målstyring kan være et ideal, som der arbejdes henimod. Vejen frem for brug af RBS til at omsætte politiske intentioner til borgereffekt er et koncentreret fokus på og en erkendelse af bl.a. følgende tre forhold:   1. Bedre mål og måleredskaber 2. Større bevidsthed om begrænsningerne i RBS 3. RBS er ikke en ”one size fits all”-model.   Artiklen blev udgivet første gang på DenOffentlige den 17. pril 2016.