Vi har gennem de seneste ti år set en udvikling, hvor flere offentlige opgaver løses i et samspil med private aktører. For bare ti år siden blev knap en femtedel af de kommunale opgaver, som efter gældende lovgivning må løses af andre end kommunerne selv, løst af private virksomheder. I dag er det tal steget til godt en fjerdedel, og i 2015 kan det være steget til næsten en tredjedel, hvis de politiske hensigtserklæringer fra de seneste kommuneaftaler fastholdes.
Denne udvikling, som også har fundet sted i flere af vores nabolande, stiller krav til politiske beslutningstagere om udvikling af nye organiserings- og styringsmodeller, der kan sikre, at kompetencer og viden på tværs af traditionelle sektorskel udnyttes bedst muligt. Med afsæt i erfaringer fra ind- og udland er den samfundsvidenskabelige forskning leveringsdygtig i viden og analyser, som kan bidrage til at sikre, at vi lærer af de internationale succeshistorier og samtidig undgår at gentage de værste fejltagelser.
Gradvis bevægelse fra offentligt til privat
Introduktionen af markedsbaserede løsninger i den offentlige sektor har været en del af skiftende regeringers politiske dagsorden siden Schlüter regeringen i 1983 lancerede det første moderniseringsprogram. Til at begynde med var fokus på udlicitering og privatisering. Inspirationen var i høj grad hentet fra Thatcher-regeringens omfattende privatiseringsbølge i Storbritannien. Privatiseringstankegangen blev båret videre ind i 1990’erne med privatiseringen af Statens Lufthavne, Girobanken, Datacentralen og Tele Danmark, og i modsætning til den almindelige opfattelse var det således under Nyrup-regeringen, at den hidtil mest omfattende privatisering af offentlige selskaber i Danmark fandt sted.
Senere blev fokus i stigende grad rettet mod frit valg mellem forskellige udbydere. Det kom eksempelvis til udtryk gennem introduktionen af det frie sygehusvalg og senere det udvidede frie sygehusvalg og de økonomiske tilskyndelser til etablering af et marked for private sygeforsikringer. Med Fogh-regeringen blev frit valgs tankegangen yderligere udvidet, så der i dag er frit valg på en lang række velfærdsområder såsom ældrepleje, skoler, daginstitutioner og børnetandpleje. I de senere år er offentlige-private partnerskaber (OPP) blevet introduceret som det seneste skud på stammen. OPP indebærer typisk, at en offentlig myndighed indgår en aftale om design, finansiering, anlæg, drift og vedligeholdelse af fx et skolebyggeri eller en ny vej over en 25-30 årig periode.
Men hvilke udfordringer stiller samarbejdet med den private sektor fremtidens offentlige sektor over for? Vores bud er, at den offentlige sektor i fremtiden må opruste på styringsmodeller og ledelseskompetencer, som er målrettet OPS-samarbejderne. Det stiller nye krav til de offentligt ansatte og lederne i kommuner, regioner og stat men vil også grundlæggende udfordre måden, hvorpå vi kommer til at opfatte den offentlige sektors rolle i fremtiden.
Skal staten styre eller ro – eller begge dele?
Det diskuteres inden for den internationale forvaltningsforskning, om staten både skal stå for at indsamle og omfordele ressourcer i samfundet og levere forskellige serviceydelser til borgerne. Denne diskussion findes i forskellige armslængde principper og kontraktstyring, der som bekendt var en del af New Public Management bølgen. Et centralt bidrag var de to amerikanere Osborne og Gaebler’s bog ’Reinventing Government’. Her slog de til lyd for, at den offentlige sektor skal koncentrere sig om at styre båden, mens det bør overlades til markedet at ro båden – også kendt som ”steering not rowing”.
Grundtanken i modellen er, at der i løsningen af de offentlige opgaver kan skelnes mellem en bestiller- og en udførerfunktion. I natvægterstaten løses begge disse funktioner primært i privat regi. Det modsatte er tilfældet i velfærdsstaten, hvor den offentlige sektor har hovedansvaret for begge typer af opgaver. I konkurrencestaten, derimod, har den offentlige sektor hovedansvaret for den overordnede styring og opgavetilrettelæggelse, mens den konkrete udførelse af velfærdsopgaverne sker i en konkurrencesituation, hvor forskellige private aktører konkurrerer om løsning af opgaverne.
Det kendetegnende for fremtidens opgaveløsning er, at vi i stigende omfang kommer til at se forskellige former for hybridorganiseringer, hvor offentlige og private (interesseorganisationer, virksomheder og borgere) i konkurrence og i fællesskab deltager i både styring og levering af velfærdsydelserne. Sagt på en anden måde peger udviklingen i retning af, at der bliver brug for en mere pragmatisk tilgang til, hvornår forskellige typer opgaver (både styring og roning) varetages i offentlig og privat regi. Dette stiller krav til vores viden om mulige konsekvenser ved forskellige valg, og peger på et øget behov for systematisk vidensopsamling for at understøtte og kvalificere politiske beslutningstagere i disse centrale valg.
Offentlig-privat opgavefordeling
Udviklingen skaber behov for en diskussion om, hvilke opgaver der bedst løses i offentligt regi, og hvilke der bedst løses af private aktører. Det offentlige er præget af andre værdier og en bredere opfattelse af ”leverancen” end private. En AKF undersøgelse viser, at motivation blandt medarbejderne indenfor en given sektor (fx sundhed, skoler eller administration) er forskellig, alt efter om opgaven løses i privat eller offentligt regi. Motivation i form af det man kunne kalde samfundssind er mere udbredt blandt medarbejdere i det offentlige end i det private.
Omvendt er fokus på brugertilfredshed mere udbredt blandt privat ansatte. Disse forskelle er ikke tilfældige, men udtryk for nogle grundlæggende forskelle i den offentlige og private sektors rammevilkår og eksistensberettigelse.
Tilfredse kunder er ikke nok
Mens private virksomheder først og fremmest skal have tilfredse kunder og sorte tal på bundlinjen, skal det offentlige varetage bredere hensyn. Det offentlige skal sikre målbare og varige resultater, både i forhold til de direkte modtagere af ydelserne, og i forhold til de skatteborgere som betaler og berøres indirekte. De ledige skal ikke bare være tilfredse, de skal komme i varig beskæftigelse. Skolebørnene må gerne være glade, men de skal også lære noget. Og patienterne må meget gerne være tilfredse med forløbet, men det vigtigste er, at de bliver raske.
Forskningen viser, at tilfredshed er en meget usikker indikator på kvalitet. Der er generelt ringe sammenhæng mellem de opnåede resultater, og den grad af tilfredshed brugerne oplever. Det skyldes flere ting. For det første skal tilfredshed ses i forhold til de forventninger, man har. Er forventningerne høje, bliver man nemt skuffet, også selv om kvaliteten er god. Er forventningerne derimod lave, bliver man nemt glædelig overrasket, også selv om kvaliteten er jævn.
For det andet er tilfredshed et produkt af noget bredere, der har at gøre med processen og kommunikationen mellem leverandør og bruger. Erfaringerne viser, at selv patienter, der er decideret fejlbehandlet, kan være særdeles tilfredse. Og kursister, der intet har lært på efteruddannelseskurser, er i gennemsnit lige så tilfredse, som de kursister, derfaktisk har lært nogle nye ting. Borgerne kan altså være særdeles tilfredse med indsatser, der rent faktisk ikke har virket. Hvad enten opgaver løses i offentligt eller privat regi, skal der følges håndfast op på resultaterne, og tilfredshed kan aldrig være det eneste mål for kvaliteten
Vi bør lære af udlandet
Offentligt-privat samspil (OPS) og offentlige-private partnerskaber (OPP) er ikke kun et centralt tema i den danske debat om styringen af den offentlige sektor. I vores nabolande gøres der i disse år mange erfaringer med private aktører. I Sverige er der fx erfaringer med at bruge OPS på de store velfærdsområder som sundhed, børnepasning og ældrepleje. Det har skabt et marked for private, kommercielle aktører, som kan tilbyde professionelle og standardiserede løsninger som alternativ til den offentlige sektors tilbud.
Det er perspektivrigt, fordi det kan være med til at fremme nytænkning og innovation i opgaveløsningen. Men med til billedet hører også, at der for nyligt er blevet udgivet en stor svensk forskningsundersøgelse, som konkluderer, at der er en udtalt mangel på viden om effekterne af konkurrenceudsættelse i den svenske velfærdssektor. Lidt ironisk kan man derfor sige, at de svenske initiativer har været en succes hvis succeskriteriet udelukkende er, at flere opgaver skal løses af private.
Derimod er der ingen systematisk dokumentation for, at den øgede brug af OPS i Sverige faktisk har givet bedre eller billigere velfærdsydelser for svenskerne.
Kigger vi på lande som England, Norge, Irland og Portugal, så har man også her gjort sig erfaringer med OPP-projekter, hvor private aktører inviteres indenfor i aftaler om gennemførelse af store anlægs- og infrastrukturprojekter. Portugal har brugt OPP-modellen på et stort antal vejprojekter. Men den portugisiske regering har tidligere i år offentliggjort en større evaluering, som konkluderer, at OPP generelt har leveret ringe værdi for skattepengene.
Den offentlige sektor er endt med at betale en høj pris for projekterne, fordi de økonomiske risici ikke har været tilstrækkeligt overført til de private parter. Den norske regering har for nylig evalueret de første projekter og konkluderet, at OPP ikke ser ud til at give billigere løsninger. Den norske statskasse bugner som bekendt med olie-penge og kan rigeligt finansiere projekterne i offentligt regi. OPP er derfor indtil videre lagt på hylden i Norge.
Det engelske finansministerium og den engelske rigsrevision har de mest omfattende erfaringer med OPP og producerer løbende evalueringer af projekterne. Disse evalueringer peger på, at OPP-modellen i de fleste tilfælde har leveret god værdi for skattepengene. Men en ny stor undersøgelse fra en komite under det britiske underhus har for nyligt sået alvorligt tvivl om fordelene. Undersøgelsen peger på, at omkostningerne ved at låne private penge i OPP-aftalerne har været helt op til dobbelt så høre, som hvis den offentlige sektor selv havde finansieret projekterne ved at udstede almindelige statsobligationer. Det resultat bør vække eftertanke hos politikere og andre beslutningstagere.
Både gode og dårlige eksempler at trække på
Erfaringerne viser altså, at der både kan være gode og dårlige eksempler med offentligt-privat samarbejde at trække på fra udlandet. Det er derfor vigtigt at gøre sig klart, at der ikke kun er tale om internationale succeshistorier med OPS og OPP, selvom man indimellem kan få det indtryk i den offentlige debat om emnet. Det bør i det lys være et klart krav til de danske politiske beslutningstagere, at den offentlige sektor skal lade sig inspirere af de gode udenlandske erfaringer og lade de dårlige ligge.
Set i det lys er det både bemærkelsesværdigt og lidt bekymrende, at der hidtil kun har været gennemført ganske få systematiske evalueringer af de danske erfaringer med OPS og OPP. Dermed risikerer politikerne at famle i blinde, når fremtidige beslutninger om organiseringsformer for bygge- og anlægsprojekter skal træffes. Det kan hverken politikere eller borgere være tjent med. Derfor bør der med det samme sættes penge af til at gennemføre systematiske evalueringer af OPS og OPP samarbejder, som også inddrager de omfattende udenlandske erfaringer på området.
Behov for grundlæggende diskussion
Men måske endnu mere fundamentalt er der behov for en grundlæggende diskussion af, hvad der i fremtiden skal være offentligt og privat i Danmark.
Historien har vist, at der i både tid og sted kan være forskellige holdninger til dette spørgsmål. Danmark er ikke England, New Zealand eller USA, hvor pendulet traditionelt har peget i retning af mere marked og mindre stat. Her har den danske reformtradition traditionelt været mere pragmatisk og præget af en større tiltro til den offentlige sektors formåen. Måske har vi god grund til denne tiltro: Verdensbanken har for nyligt peget på den danske offentlige sektor som en af verdens mest effektive.
Samtidig er der ingen tvivl om, at vi kommer til at se meget mere til offentligt-privat samarbejde i fremtiden. Alene af den grund kommer vi også i Danmark i stigende grad til at diskutere, hvilke opgaver der bør løses af den offentlige sektor, og hvilke der med fordel kan blive løst af private. Denne diskussion bør tages på grundlag af solid viden om god praksis inden for organisering og styring af de forskellige samarbejdsformer, viden om resultater og effekter, og inddragelse af erfaringer fra udlandet fx gennem internationale benchmarking-analyser. Denne viden er desværre kun i begrænset omfang til stede i dag.
Den nye regering bør tage et seriøst kig på, hvordan arbejdet med at dokumentere effekterne af det offentlig-private samspil kan styrkes yderligere i fremtiden. Derved kan der tilvejebringes en systematisk viden om, hvordan OPS og OPP samarbejde kan organiseres, så de giver merværdi for den offentlige sektor og dermed borgerne i Danmark. I lyset af den offentlige sektors udfordringer med flere ældre og færre unge samt stigende krav til kvalitet i velfærdsydelserne har vi ganske enkelt ikke råd til at lade være.
