Nyt slag mod NPM: Offentlig styring kvæler samarbejde

Når samarbejde bliver et politisk mål kvæler man samarbejdet og skaber mere bureaukrati. Samarbejde må aldrig blive et mål, men er et middel til at skabe en mere sammenhængende, koordineret og helhedsorienteret offentlig service, skriver Torfing og Sørensen i et nyt skud mod New Public Management.

Tværgående samarbejde er det nye sort, men vælger vi den engelske model, går det galt. Med afsæt i en artikel fra en engelsk forsker, skal vi her forklare hvorfor.

Her på bagkanten af New Public Management bølgen er der blandt både danske og internationale forskere en udbredt enighed om, at den hierarkiske top-down styring og den øgede konkurrenceudsættelse skal suppleres af øget tværgående samarbejde, både mellem den offentlige sektors administrative siloer og mellem offentlige aktører og borgere, foreninger og private virksomheder.

Derfor denne artikel

I England er man under Tony Blairs "One-stop-shop" og David Camerons "Big Society" ved at rulle nye krav om samarbejde ud over den offentlige sektor. Det har rejst kritik fra bl.a. Charlotte Pells, der i Public Finance fremstiller otte kritikpunkter:
 
1. Tværgående samarbejde skaber følgagtighed, ikke innovation
2. Det  spildes penge
3. Det skaber sammenhæng på papiret, ikke i services
4. Der er uklare mål
5. Ingen ved om det virker
6. Årsagen til fragmenteret service forbliver ubelyst
7. Der startes forkert I toppen I stedet for I bunden
8. Tværgående samarbejde er et forkert mål  
 
Vi har bedt de to mest fremtrædende danske fortalere for samskabelse, professorerne Jacob Torfing og Eva Sørensen, om at forholde sig hertil. 
 

Argumentet er forholdsvist simpelt.

Hierarkisk styring løser problemer hurtig og effektivt ved at bemyndige en eller flere topledere til at træffe en autoritativ beslutning. Men det sker som regel uden inddragelse af andre aktører med relevante ressourcer og vidensformer, hvilket betyder, at løsninger ikke virker i praksis. Konkurrence inddrager en bredere skare af relevante aktører i definitionen og løsningen af problemet, men rivalisering og konflikt mellem konkurrenterne hindrer vidensdeling. 

Læs også: Hood og Dixon lægger NPM i graven

Tværgående samarbejde er løsningen på begge problemer, eftersom alle relevante parter bringes sammen i en gensidig udveksling af ressourcer og ideer med henblik på at finde fælles løsninger på fælles problemer. Samarbejde er således den eneste problemløsningsstrategi, hvor det er evnen til at biddrage til løsningen fremfor mentale, organisatoriske og sektorielle grænser, der afgrænser deltagerkredsen.

Politiske krav om samarbejde skaber mere bureaukrati

Engelske Charlotte Pells skriver i en nylig artikel, at 'fokusering på samarbejde er spild af penge, fører til føjelighed og skaber et nyt lag af bureaukrati’. Den er udgivet i under overskriften 'Against collaboration’ i Public Money and Management. Her skriver hun, at ’samarbejde ikke løser problemet med administrativ fragmentering’, og hun fremsætter ikke mindre en otte anklager mod al den nye snak om samarbejde.

Det er sjældent, at der er nogen, der stiller spørgsmålstegn ved værdien af offentligt samarbejde. Derfor er det dejligt forfriskende at læse Pells kritiske artikel. Det er vigtigt, at ’samarbejde’ ikke bare bliver et nyt magisk begreb i den offentlige sektor, der forbindes med en blomstrende lykketilstand uden tidsler og torne. Derfor skal vi tage kritikken alvorligt, og se hvad der gemmer sig bag de hårde og knubbede ord.

Forsøger at løse fragmentering med tvungen samarbejde

Det kan synes mærkeligt, at Pells farer i flint over ønsket om at forbedre den offentlige styring ved at fremme tværgående samarbejde. Den offentlige sektor i England har i de sidste 30 år været præget af New Public Management paradigmet, som i høj grad har fokuseret på at skabe øget konkurrence mellem offentlige og private aktører gennem udlicitering og derefter opdele den tilbageværende offentlige sektor i en række kontraktstyrede forvaltningsenheder med nogle få og simple opgaver, som kan måles, vejes og evalueres ved hjælp af nye resultatstyringssystemer.

Udliciteringen og den såkaldte ’agentification’ har imidlertid skabt en enorm fragmentering i den engelske offentlige sektor, og New Public Management tilhængerne har været nødt til at gøre noget ved det for at forhindre en faldende kvalitet i den offentlige service.

Under banneret ’joined-up government’ har skiftende engelske regeringer således som svar på fragmenteringen krævet, at de administrative siloer og de indbyrdes konkurrerende serviceleverandører arbejder bedre sammen med henblik på at skabe synergi, hindre overlap og lukke huller i serviceleverancen. Senest har Cameron-regeringen lanceret en række nye samarbejdspolitikker, uddelt særlige bevillinger til at finansiere samarbejde, samt krævet at de administrative forvaltningsenheder løbende dokumenterer og afrapporterer deres samarbejdsindsats.

Det er denne ovenfra påtvungne samarbejdsstrategi, som Pells opponerer imod, og som sådan rammer hendes kritik lige ind i hjertekulen på New Public Management.

Det der nemlig ofte sker, når centrale regeringsinstanser (principalen) ved hjælp af en kombination af pisk, gulerod og prædikener forsøger at regulere de decentrale enheders adfærd (agenten), er lige præcis, at man i modtagerorganisationerne begynder at spille et spil, der handler om at foregive at gøre det rigtige ved at lave symbolske handlinger i form af udarbejdelse af fine hensigtserklæringer, afholdelse af møder på højt niveau og udveksling af papirer og planer fremstillet til lejligheden – alt sammen noget der ikke rykker en tøddel og dybest set er spild af tid. Det er sådan det er gået i England med regeringens nye ’joined-up’ samarbejdsstrategi, og det er det Pells med rette kritiserer.

Samarbejde for borgernes skyld
Pells kritik af ’mandated cross-agency collaboration’ rammer derfor snarere kontraktstyringstankegangen i New Public Management end det kritiserer samarbejde som sådan. Faktisk ender hun selv med at anbefale øget tværgående samarbejde, ikke alene mellem de administrative topchefer, men også mellem på den ene side borgere og brugere og på den anden side de offentlige organisationer og medarbejdere, som de kommer i kontakt med i den offentlige service produktion.

I slutningen af artiklen gør hun op med forestillingen om, at samarbejde er et politisk mål for den offentlige sektor. Der har hun fuldstændig ret, for samarbejde er ikke et mål, men et middel til at skabe en mere sammenhængende, koordineret og helhedsorienteret offentlig service, som sikrer, at borgernes sammensatte problemer ses i deres indbyrdes sammenhæng og løses gennem tværgående dialog mellem forskellige dele af forvaltningen.

Kæden hopper imidlertid af, når hun undervejs beskriver god offentlig serviceproduktion og tværgående samarbejde som modsatrettede størrelser:

’Formålet med den offentlige service er at hjælpe borgerne til at leve gode liv, ikke at skabe samarbejdsrelationer mellem offentlige medarbejdere’.

Problemet er, at god offentlig service ofte forudsætter tværgående samarbejde mellem forskellige forvaltningsenheder. I stedet for at løbe spidsrod gennem den administrative jungle og få forskellige halve løsninger det ene og det andet sted, så burde borgerne kunne henvende sig ét sted i rådhusets forkontor for at få den nødvendige hjælp til at løse deres problemer og udfordringer, mens de relevante forvaltningsenheder så koordinerer og samarbejder i bagkontoret. Sådan har man eksempelvis organiseret og indrettet ungeindsatsen i Holbæk Kommune, efter at man havde forhørt sig hos og fået input fra relevante og berørte borgere og organisationer.

Guide til at forstå samarbejde

Samarbejde: hvornår, hvad, hvordan og hvorfor?
Eftersom Pells i virkeligheden kun kritiserer New Public Managements rammesætning af tværgående samarbejde og ikke ønsket om mere samarbejde i sig selv, står vi tilbage med fire vigtige spørgsmål

  • hvornår man skal samarbejde 
  • hvad er samarbejde for noget
  • hvordan praktiseres samarbejde
  • hvorfor samarbejde værdi for den offentlige sektor

Svaret på hvornår man skal samarbejde er, når man kan se, at ingen enkeltstående aktør har de fornødne kompetencer og ressourcer og den fornødne viden og ekspertise til at løse et problem eller en opgave alene. Når der er en gensidig afhængighed mellem offentlige og måske endda også private aktører, så er det normalt en god ide at samarbejde for at fremme vidensdeling, koordination og fælles opgaveløsning. En sådan gensidig afhængighed finder man ofte i forhold til løsningen af komplekse problemer så som klimaforandring, integration af flygtninge og skabelse af vækst og beskæftigelse i udkantsområder. Man skal til gengæld være opmærksom og kritisk, når samarbejde påtvinges for at tilfredsstille overordnede myndigheder og sikre sig ekstra bevillinger og goodwill ovenfra. 

Men hvad er samarbejde så for noget?

Det er vigtigt, at samarbejde ikke sættes lig med konsensussøgning. Samarbejde handler om at håndtere forskelle på en konstruktiv måde, så de bidrager til en fælles problemløsning. Vi samarbejder som regel med andre aktører, som kan tilføre noget vigtigt til opgaveløsningen, og vi stiller os tilfreds med en ’rough konsensus’, hvor der nikkes til beslutninger, som alle kan acceptere og leve med uden at man er helt enig i alle aspekterne. Man skal omvendt være opmærksom på, at samarbejde ikke skal forsøge at eliminere forskelle. 

Hvordan samarbejder man?

Samarbejde forudsætter, at der er tillid mellem parterne. At de er villige til at dele ressourcer, kompetencer og viden med hinanden og til at træde ud af deres eget løsningsrum. At man er klar til at bearbejde en fælles problemstilling på baggrund af spilleregler, som opstår og defineres undervejs i processen.

Samarbejde er altså en flydende og plastisk proces, hvis form og indhold hele tiden ændrer sig. Det er også en stor risiko for, at det går galt på grund af dårlig kommunikation, store forskelle i magtressourcer og interessekonflikter. Derfor er ledelse af samarbejde nødvendig, og det er afgørende, at denne ledelse ikke tager form af ovenfra-og-ned ordregivning og hands-off incitamentsstyring, men finder sted gennem igangsættelse, facilitering og katalysering af udviklingen af nye og bedre løsninger. Man kan med stor fordel være opmærksom på klar forventningsafstemning for at sikre et godt afsæt for samarbejdet.

Hvorfor skal vi overhovedet arbejde?

Hvorfor er gode tværgående samarbejdsprocesser så vigtige? Svaret er her, at samarbejde er et effektivt middel til at løse komplekse problemer og opgaver, skabe effektive løsninger gennem ressourcemobilisering, og udfordre vanetænkningen og skabe innovation. Alt sammen noget, der bidrager til at skabe mere for mindre.

 

Emneord: Ledelsesavisen, New Public Management, NPM, Ledelse, Lederskab, Samarbejde, Målstyring, Jacob Torfing, Eva Sørensen, Ledelsesavisen #2
Forum for Fremtidens Offentlige Ledelse & Styring på DenOffentlige.dk Forum er et løstkoblet netværk, hvis formål er at udgøre et mødested for en debat om at fremme bedre offentlig styring og ledelse.  Forum blev oprettet af direktør Henrik Hjortdal, rådgiver Cri...
Aktivitet: Artikler: 80 | Kompetenceområder: 6

Er du også aktiv i og omkring den offentlige sektor, så læs om mulighederne for at blive udgiver på DenOffentlige.dk her.
Læs mere her

Få mere af det væsentlige

DenOffentliges nyhedsbrev udkommer alle hverdage med:

  • Overblik
  • Videndeling
  • Nyheder
  • Inspiration
  • Debat
BLIV EN DEL AF DENOFFENLIGE

5 seneste job

TILMELD NYHEDSBREV

Få også tema-nyhedsbrevene:

Mest læste

Seneste kommentarer

Læs også