Ø&I Årgang 31 nr. 4: Hvordan det ustyrlige blev styrbart: Kommunernes økonomistyring af det specialiserede socialområde efter sanktionsloven og budgetloven

Undersøgelsen viser, at den indførte lovgivning har medført strammere økonomisk styring på tværs af kommunerne i form af skærpet decentralt ansvar for budgetoverholdelse, udbredt anvendelse af rammestyring samt øget monitorering af den økonomiske udvikling. De kommuner som fører den strammeste økonomistyring, er ligeledes de kommuner, som har de største budgetunderskud målt på det specialiserede socialområde. Således viser undersøgelsen, at det snarere er kommunernes budgetafvigelse, der styrer deres valg af økonomistyringsstrategi, end økonomistyringen, som påvirker deres budgetafvigelse.

Maria Ruggiero og Søren Vilstrup Eriksen er begge cand.scient.adm. fra Roskilde Universitet. Peter Triantafillou er professor mso og ph.d. ved samme institut. 

A. Indledning

1. Baggrund

Kommuners budgetoverholdelse har længe været en højt prioriteret udfordring. Efter de store budgetoverskridelser i 2009, som samlet løb op på 5 mia. kr., skærpede den daværende VK-regering statens sanktionsmuligheder over for kommunerne med vedtagelsen af sanktionsloven som afskrækkelse mod fremtidige budgetoverskridelser. Lovgivningen blev i 2012 fulgt op af budgetloven, som fastsatte et fireårigt loft for kommunernes serviceudgifter (Finansministeriet, 2012).

Halvdelen af kommunernes budgetoverskridelser i 2009 kunne tilskrives det specialiserede socialområde, som kommunerne overtog i forbindelse med strukturreformen fra 2007 (Blom-Hansen, Ibsen, Juul, & Mouritzen, 2012). Op gennem 2000’erne blev det specialiserede socialområde af mange karakteriseret som ustyrligt, idet det var kendetegnet ved en markant udgiftsvækst og store budgetoverskridelser år for år (Pilegaard, 2012). Behovet for at få styr på udgifterne på området var derfor af afgørende betydning for at overholde de samlede kommunale budgetter, hvilket afspejlede sig i kommuneaftalen fra 2010 (Regeringen & KL, 2009).

Opbremsning af omkostningerne til ydelserne på socialområdet har direkte konsekvenser for de borgere, der modtager disse. Ydelserne er komplekse og omkostningstunge og beror på individuelle vurderinger af borgerens behov, ligesom det er vanskeligt at koble direkte og indirekte omkostninger til den konkrete ydelse. Budgetlægningen på området må derfor bero på et mere eller mindre kvalificeret skøn. Samtidig er det ikke alene svært at forudse det kommende års udgifter, men også forbundet med store økonomiske omkostninger, når borgeren skal have en ydelse, som knytter sig til det specialiserede socialområde.

Det øgede statslige fokus på budgetoverholdelse har umiddelbart resulteret i bedre styring af kommunernes økonomi, idet de kommunale regnskaber fra 2012 og 2013 viser, at det er lykkedes kommunerne at sikre samlet budgetoverholdelse (Det Økonomiske Råd, 2014). Ligeledes erklærede kommunerne i 2011, uafhængigt af hinanden, at det specialiserede socialområde nu var gjort styrbart. Truslen om sanktioner lader til at have haft en mærkbar effekt på kommunernes budgetoverholdelse. Effekten af sanktionsloven og budgetloven har således været markant for budgetoverholdelsen generelt og på det specialiserede socialområde specifikt og må derfor have betydet væsentlige ændringer i kommunernes økonomistyring.

2. Problemfelter

Spørgsmålet for undersøgelsen har været, hvilke styringsmæssige tiltag kommunerne har indført på det specialiserede sociale voksenområde for at sikre budgetoverholdelse i kommunerne, og hvad styringen består i, når de har formået at gøre ikke-styrbare udgifter styrbare. Da kommunerne siden 2011 samlet set har haft budgetoverholdelse, undersøges det, om kommunerne over en bred kam har indført de samme styringstiltag i udgiftsstyringen af det specialiserede sociale voksenområde. Ligeledes analyseres, hvordan den statslige styring af kommunerne har formet den styringsstrategi, kommunerne vælger i deres interne styring af udgifterne på det specialiserede sociale voksenområde, som udgør en særlig udfordring, når budgetloven og sanktionsloven sætter hårde krav om budgetoverholdelse og udgiftslofter for kommunernes serviceudgifter. På baggrund heraf vurderer vi, hvordan kravene i sanktionsloven og budgetloven har påvirket kommunernes økonomistyring af det specialiserede sociale voksenområde. Det er oplagt at antage, at de markante opbremsninger i budgetterne på dette har haft konsekvenser for kvaliteten af ydelserne. Selvom dette er en væsentlig problemstilling, så har vi dog fundet, at den grundet sin kompleksitet ikke kan behandles inden for rammerne af nærværende artikel.

B. Teori og hypotese

Forskningslitteraturen om budgetter i politisk-administrative organisationer er overraskende begrænset. Litteraturen på området er primært inspireret af rational choice tilgangen, hvor budgetprocessen grundlæggende anskues som en forhandlingsrelation mellem to rationelle aktørgrupper: budgetadvokater og budgetvogtere. Budgetadvokaterne agiterer for øgede midler til sektorspecifikke interesser, mens budgetvogterne ønsker at begrænse brugen af de fælles ressourcer for at opnå budgetbalance (Downs, 1964; Niskanen, 1968, 1975; Schick, 1988, 2010, 2013; Wildavsky & Caiden, 1999; Blom-Hansen, 1999). Denne teoretiske tilgang betragter forholdet mellem aktørerne som en forhandling, hvor resultatet af budgetprocessen er et udtryk for styrkeforholdet mellem aktørerne. Budgetprocessen er i dette tilfælde ikke afgrænset til selve forhandlingen, som fører op til tilblivelsen af det politisk vedtagne budget, men inkluderer også den administrative udmøntningen af midlerne i løbet af budgetåret (Christiansen, 2008).

Den løbende forhandling og styrkeforholdet mellem aktørgrupperne påvirkes af omgivelserne. Der peges på økonomiske konjunkturer, inflation, demografisk dynamik samt love og regler (Schick 1988). I vores case har indførelsen af budget- og sanktionsloven ændret de formelle regler for kommunerne, og kravet om budgetoverholdelse er blevet skærpet. I denne situation vil teorien forvente, at budgetvogterens argumentation for økonomisk tilbageholdenhed styrkes af truslen om sanktioner ved budgetoverskridelse (Schick, 1988). En central pointe hos Schick er, at magten ofte vil forskyde sig op i hierarkiet som reaktion på en økonomisk trængt situation. Dette sker for at sikre effektive og handlekraftige arbejdsgange (Schick, 2010, s. 10). Typisk vandrer beslutningsrettigheden fra mere specialiserede områder til aktører med ansvar for en bredere politisk portefølje. Der sker således en centralisering af magten, hvor centrale budgetkrav sætter den økonomiske ramme, og først i anden række bliver der plads til sektorspecifikke prioriteringer.

I en dansk kommunal kontekst vil en centralisering af beslutningsrettigheden eksempelvis betyde, at Økonomiforvaltningen indfører økonomiske rammer og krav til fagforvaltningerne for dermed at kunne styre det overordnede udgiftsforbrug. I henhold til Schicks teori kan variation i kommunernes økonomistyring forklares på baggrund af de økonomiske forhold, som en kommune agerer under. Jo større krisen føles i kommunerne, desto mere tilbøjelige vil kommunerne være til at centralisere beslutningsrettigheden. På baggrund heraf har vi formuleret følgende hypotese: Kommunerne med relativt store økonomiske underskud har i højere grad end kommuner med relativt små økonomiske underskud anvendt en økonomistyringsstrategi, der bygger på skærpelse af det decentrale økonomiske ansvar, øget monitorering af den løbende økonomiske udvikling og anvendelse af økonomitekniske tiltag. I det følgende afsnit redegøres for, hvordan hypotesen og forskningsspørgsmålet undersøges.

C. Metode

Forskningsspørgsmålet er som nævnt, hvordan sanktionsloven og budgetloven har påvirket kommunernes økonomistyring af det specialiserede sociale voksenområde. Undersøgelsen har været afgrænset til det specialiserede socialområde, fordi dette velfærdsområde er karakteriseret ved at være svært styrbart. Det specialiserede socialområde er ikke et klart defineret begreb, og den kommunale organisering varierer væsentligt mellem kommunerne, hvilket gør det vanskeligt klart at afgrænse området. Det har derfor været nødvendigt yderligere at præcisere, hvilket velfærdsområde undersøgelsen ønsker at afdække. Vi har valgt at undersøge det specialiserede sociale voksenområde, herunder myndighedsområdet med ansvar for visitering af voksne med handicap. Her er der tale om en myndighed, der udfører den individuelle vurdering af borgerne, inden de tildeles en ydelse. Den visiterende myndighed er et centralt led i at styre udgiftsniveauet for området, da visiteringsprocessen afgør, hvor omkostningstung en ydelse borgeren tildeles. Ved at referere til en specifik enhed i kommunerne kommer undersøgelsen rundt om problemet med den varierende organisering i kommunerne, hvor det specialiserede område enten ligger i social-, sundheds-, beskæftigelseseller velfærdsforvaltningen.

For at kunne undersøge hypotesens generelle validitet for de danske kommuner valgte vi at indsamle empirien om kommunernes økonomistyring ved hjælp af en e-survey sendt til kommunernes socialforvaltninger. Af 98 mulige deltog 52 kommuner med en bred repræsentation af både små, mellemstore og store kommuner. Spørgsmålene i surveyen var opdelt i tre temaer: 1) de formelle procedurer og regler, 2) graden af monitorering og 3) konkrete foranstaltninger til at håndtere et merforbrug. I spørgsmålene blev kommunerne bedt om at beskrive, hvordan de i perioden fra 2010 til 2014 har håndteret merudgifter. Denne periode er valgt ud fra en betragtning om, at skærpelsen af budget- og regnskabssanktionerne blev vedtaget i 2010 og med effekt fra regnskabsåret 2011. Med denne afgrænsning er det derfor muligt at indfange de foranstaltninger, kommunerne har indført efter indførelsen af de to love. I denne periode er der ligeledes sket en ændring blandt samtlige kommuner, hvor budgetoverskridelserne i start00’erne inden for kommunernes serviceudgifter er vendt til positive. I 2008 oplevede 78 kommuner negative budgetafvigelser, mens antallet var nede på blot 8 i 2011.

For at kunne identificere, hvilke kommuner som henholdsvis mest og mindst har skærpet det decentrale økonomiske ansvar, øget monitorering af den løbende økonomiske udvikling og anvendelse af økonomitekniske tiltag, har vi kodet alle de afgivne svar på de 14 surveyspørgsmål, som omhandler kommunernes styring. Hvis svaret indikerede skærpet økonomistyring, fik det værdien 1, mens svar, der indikerede en manglende skærpelse af økonomistyringen, blev kodet med værdien2. For en neutral eller manglende besvarelse fik kommunens svar værdien 1,5. Ved at summere den samlede værdi af kommunernes besvarelser var det muligt at rangere kommunerne efter, hvem der levede mest op til hypotesens forventninger. Ligeledes testede vi gennem analysen for sammenhængen mellem kommunernes besvarelser og en række uafhængige baggrundsvariable. Baggrundsvariablerne er valgt ud fra teoretiske såvel som empiriske argumenter. Der er testet for betydningen af 1) borgmesterens partifarve2 med udgangspunkt i valgperioden 2009 til 2013, idet de fleste politiske teorier vil antage, at venstreorienterede partier vil føre en mindre restriktiv budgetpolitik på socialområdet end højreorienterede, 2) kommunestørrelse opgjort på indbyggertal, hvor kommunerne blev inddelt i intervallerne 0-30.000, 30.001-60.000, 60.001-90.000, 90.001-120.000 og 120.001 og større. Her kunne man forvente, at små kommuner havde nemmere ved at overskue deres budgetter end store. Omvendt kunne store kommuner måske have investeret mere i økonomiske budgetstyringssystemer og -kompetence end små. 3) kommunernes geografiske placering i forhold til by og land kommuner. Denne parameter er inkluderet på opfordring givet i et interview med KL, som mente, at bykommunernes øgede befolkningstilvækst kunne resultere i et sammenfald med økonomistyringsstrategien. Med udgangspunkt i Schicks teori om, at en stor grad af økonomisk budgetpres kan forventes at bidrage til strammere budgetstyring, testede vi også to økonomiske baggrundsvariable: 4) kommunernes budgethistorik opgjort som kommunernes evne til samlet set at overholde deres budgetter i perioden 2007 til 2010. For hver kommune er det opgjort, i hvor mange år de har haft negative budgetoverskridelser i forhold deres samlede budget for på den måde at rangere, hvem der forud for undersøgelsesperioden har haft gode budgetresultater, samt 5) kommunernes budgetafvigelse for det specialiserede sociale voksenområde. Budgetafvigelsen er beregnet ud fra differencen mellem kommunernes budget og regnskaber i perioden 2007-2014. Tallene er indhentet fra Danmarks Statistik3 og er afgrænset ud fra Økonomiog Indenrigsministeriets kontoplan.4 For at teste for sammenhæng mellem svar og baggrundsvariable er der i databehandlingen anvendt chi-i-andentest, i de tilfælde hvor svarkategorier og baggrundsvariable er nominelskaleret, samt lineær regression, hvor spørgeskemaet og baggrundsvariablene er ordinalskaleret.

Survey-undersøgelsen er suppleret af interviews med nøgleinformanter i de kommunale forvaltninger med ansvar for handicapområdet med det formål at belyse den mulige forklaringsmæssige værdi af de fremanalyserede statistiske korrelationer. For at sikre at respondenter har den relevante viden om kommunens økonomistyring af området voksne med handicap, blev undersøgelsen udsendt til ledende embedsmænd i den pågældende forvaltning Dette var primært forvaltningsdirektører eller centerchefer med det øverste ansvar for området for voksne med handicap.

D. Analyse

1. Analysedel 1: Skærpelse af det decentrale økonomiske ansvar

Første element i en eventuel stramning af kommunerne økonomistyringsstrategi omhandler en skærpelse af det decentrale økonomiske ansvar som følge af kravet om budgetoverholdelse. Socialforvaltningen og enheden med ansvar for visitation af borgere med handicap forventes derfor løbende at foretage økonomiske (om-)prioriteringer og finde finansiering inden for egen budgetramme i tilfælde af et merforbrug. En væsentlig forudsætning for, at kommunerne vil forsøge at skærpe det decentrale økonomiske ansvar, er, at de har en forståelse af, at udgifterne på det specialiserede socialområde rent faktisk er styrbare. Kun hvis udgifterne anses som styrbare, kan Socialforvaltningen pålægges at foretage økonomiske prioriteringer, som regulerer udgiftsudviklingen.

Med henblik på at undersøge, hvorvidt kommunerne har skærpet det decentrale økonomiske ansvar, opererer vores survey-undersøgelse med følgende fire antagelser: 1) Socialforvaltningen er underlagt et politisk fastsat måltal for serviceudgifterne, hvor servicemåltallet oftest vil være lig med størrelsen af forvaltningens budget. Skal der gives en tillægsbevilling, kræver det, at servicemåltallet hæves. 2) Den visiterende enhed for voksne med handicap bliver rammestyret frem for indsatsstyret. Enheden skal derfor udføre økonomiske dispositioner inden for en fastsat økonomisk ramme modsat tidligere, hvor udgiftsniveauet mere eller mindre automatisk fulgte antallet af borgere med behov for en ydelse på handicapområdet. 3) Der stilles krav om, at forventede merudgifter for det indeværende budgetår finansieres via omplacering af midler inden for Socialforvaltningens egen budgetramme og 4) Socialforvaltningen pålægger de enkelte underenheder/centre at gennemføre økonomiske opbremsninger, hvis der opstår et merforbrug. De fire indikatorer er udtryk for en skærpelse af det decentrale økonomiske ansvar, og at finansiering af merudgifter som udgangspunkt skal findes decentralt.

I tabel 1 nedenfor følger kommunernes besvarelser på undersøgelsens otte spørgsmål vedr. decentralisering af det økonomiske ansvar for udgifterne til den visiterende enhed på området for voksne handicappede:

Af ovenstående ses det, at kommunerne i høj grad anvender styringsværktøjer, som skærper det decentrale økonomiske ansvar. Undersøgelsen viser helt overordnet, at der er sket en skærpelse af det decentrale økonomiske ansvar for Socialforvaltningen og internt i Socialforvaltningen. De visiterende enheder rammestyres og er derfor ansvarlige for eget budget. Opstår der merforbrug pålægges enhederne at finde finansiering gennem økonomiske opbremsninger. Socialforvaltningerne omprioriterer i højere grad på tværs af serviceområderne, og brugen af tillægsbevillinger er blevet en undtagelse, som kun gives, hvis behovet er akut og betinges af, at finansiering findes ved senere budgetforhandlinger. Mange af de styringstiltag, der er blevet gennemgået, peger i en centralistisk retning ved, at mål og rammer fastsættes centralt, og der er skærpede krav fra centralt hold om økonomisk ansvarlig og budgetoverholdelse. Udviklingen kan beskrives som en styrkelse af ansvarligheden af kommunernes styringskæder, hvor budgetoverholdelse har fået en højere prioritet, hvilket kommunernes anvendelse af styringsværktøjer også afspejler.

2. Analysedel 2: Monitorering af udgiftsudviklingen

Anden del af en eventuel stramning af kommunernes økonomistyring omfatter graden af monitorering af den løbende økonomiske udvikling i kommunen. Antagelsen bygger på argumentet om, at monitoreringen af de offentlige aktiviteter skal øges for at sikre et bedre indblik i de årsager, der ligger til grund for den økonomiske udvikling. Derfor har vi i surveyen spurgt ind til, hvilke krav Økonomiforvaltningen sætter til monitorering af udgiftsudviklingen på socialområdet, samt hvordan Socialforvaltningen internt monitorerer udgiftsudviklingen på området voksne med handicap.

Til at undersøge om kommunerne i høj grad monitorerer den løbende økonomiske udvikling, opererer vores survey-undersøgelse med fire indikatorer: 1) Krav om månedlig eller kvartalsvis budgetopfølgning på Socialforvaltningens udgifter til Økonomiforvaltningen. 2) Krav om periodisering af Socialforvaltningen budget. 3) Krav om månedlig eller kvartalsvis budgetopfølgning for området voksne med handicap til Socialforvaltningens ledelse og 4) Socialforvaltningen sætter krav om periodiserede budgetter for området voksne med handicap.

Nedenfor følger kommunernes besvarelser på undersøgelsens fem spørgsmål vedr. monitorering af den økonomiske udvikling på det specialiserede sociale voksenområde:

Af ovenstående fremgår det, at kommunerne i høj grad anvender budgetopfølgninger af både udgiftsudviklingen i Socialforvaltningen og af udgiftsudviklingen for de visiterende enheder for handicap. Mindre udbredt er brugen af periodiserede budgetter, som kun anvendes af ca. halvdelen af kommunerne. Den mindre udbredelse er bemærkelsesværdig, idet en periodisering af budgetterne kan styrke budgetvogternes argumentation om økonomisk tilbageholdenhed.

3. Analysedel 3: Økonomiske tiltag

Tredje element i en eventuel skærpelse af den kommunale økonomistyring omfatter en række økonomitekniske tiltag, som iværksættes, hvis der i løbet af året opstår et merforbrug. De økonomitekniske tiltag er en måde, hvorpå kommunerne i løbet af budgetåret søger at håndtere budgetoverskridelser undervejs, således det ikke ender med egentlige budgetoverskridelser i slutningen af året. Til at undersøge om kommunerne anvender økonomitekniske tiltag, opererer vores survey-undersøgelse med tre indikatorer: 1) At kommunerne anvender systematisk revisitering inden for området voksne med handicap, når der identificeres et merforbrug i løbet af året. Systematisk revisitering betyder, at socialforvaltningen genåbner borgerens sag og giver borgeren en billigere ydelse, der stadig ligger inden for rammerne i serviceloven. 2) At visiteringsenheden for området voksne med handicap har indarbejdet en bufferpulje i sit budget. 3) Socialforvaltningen benytter omplaceringer af midler mellem serviceområder for at sikre budgetoverholdelse i forhold til dennes tildelte budgetramme/ servicemåltal.

Nedenfor følger kommunernes besvarelser på undersøgelsens tre spørgsmål vedr. kommunernes anvendelse af økonomiske tekniske tiltag på det specialiserede sociale voksenområde:

På baggrund heraf kan vi udlede, at kommunerne i høj grad anvender økonomitekniske tiltag som revisitering og omplacering af midler til at håndtere et merforbrug, men at kommunerne ikke anvender bufferpuljer som styringsværktøj til at gardere sig mod budgetoverskridelser.

4. Analysedel 4: Økonomiske effekter af styringstiltag

De foregående afsnit har analyseret, hvad der karakteriserer kommunernes økonomistyringsstrategi af det specialiserede sociale voksenområde. I forlængelse heraf har vi undersøgt, om der kan identificeres en effekt af økonomistyringsstrategien på kommunernes økonomi. Effekten undersøges ved at se på parametrene budgetoverholdelse og størrelsen på budgetafvigelserne på det specialiserede sociale voksenområde. Derudover er det undersøgt, om der er en målbar forskel på den økonomiske udvikling mellem de kommuner, der anvender de styringsværktøjer, og de, som ikke gør.

Nedenfor ses kommunernes samlede budgetafvigelser på det specialiserede sociale voksenområde i perioden 2007-2014.5

Det fremgår af figur 1, at kommunerne samlet set har massive budgetafvigelser i perioden 2007-2010 på det specialiserede sociale voksenområde. Budgetafvigelserne når sit maksimum i 2008, hvor kommunerne samlet set går 14 procent over deres budget. Fra 2008 og frem til 2013 falder budgetafvigelser år for år, og i 2013 er budgetafvigelsen helt nede på 0,64 procent. Som det fremgår af figuren, er der dog fortsat budgetafvigelser på det specialiserede sociale voksenområde i perioden 2011-2013, om end de er mindre og mere stabile. I 2014 ser vi en tendens til, at budgetafvigelsen igen stiger og er på 3,36 procent. Kommunerne har samlet set stadig udfordringer med at overholde deres budgetter på det specialiserede sociale voksenområde. Kommunerne har således stadig ikke budgetoverholdelse på området, selvom de samlet set for alle serviceudgifter i perioden 2010 og 2014 overholdt deres budgetter. Samlet set er kommunernes præcision i forhold til at ramme budgettet på det specialiserede sociale voksenområde dog blevet markant forbedret.

Tabel 4B viser, at overskridelsen af budgettet i 2007 var på 9,34 procent, mens den i 2013 kun var 0,65 procent. Der har således indfundet sig en stabilitet i budgetafvigelserne, hvor budgetafvigelserne i perioden 2010-2014 alle holder sig under 5 procent.

Dernæst har vi undersøgt om kommunernes økonomistyringsstrategi afspejler sig i de enkelte kommuners evne til at sikre budgetoverholdelse på det specialiserede sociale voksenområde. Til at foretage en sammenligning har vi sammensat to grupper af kommuner. Gruppe 1 består af de fire kommuner, ud af de i alt 52 deltagende kommuner i vores undersøgelse, som i størst grad har skærpet det decentrale økonomiske ansvar, øget monitorering af udgiftsudviklingen og anvendt økonomitekniske tiltag.6 Gruppe 2 består af de fire kommuner, som i mindst grad har skærpet deres økonomistyring.7 For at have et sammenligneligt grundlag til at vurdere kommunernes evne til at sikre budgetoverholdelse på det specialiserede sociale voksenområde har vi taget forbehold for forskellen i kommunestørrelse ved at opgøre budgetafvigelserne i kr. pr. indbygger. Gruppe 1’s samlede budgetafvigelse opgøres som et gennemsnit for de fire kommuner, der svarer mest i overensstemmelse med vores hypotese, og gruppe 2 samlede budgetafvigelse opgøres som et gennemsnit for de fire kommuner, som svarer mindst i overensstemmelse med vores hypotese. Derudover har vi medtaget den gennemsnitlige budgetafvigelse for alle landets 98 kommuner.

Det fremgår af figur 2, at både gruppe 1 og gruppe 2 har udfordringer med budgetoverholdelse i perioden 2007-2009, hvor gruppe 1 har de mest markante budgetafvigelser med -718 kr. pr. indbygger. Igennem hele perioden formår gruppe 1 ikke at opnå budgetoverholdelse, og begge grupper oplever i 2014 budgetoverskridelser. Omvendt ser vi, at gruppe 2 i årene 2010-2013 har positive budgetafvigelser, hvilket vil sige, at gruppe 2 i disse år bruger mindre på det specialiserede sociale voksenområde end budgetteret.

Ser man på budgetafvigelserne lagt sammen for hele perioden afviger gruppe 1 med -334,7 kr. pr. indbygger og gruppe 2 med -76,5 kr. pr. indbyggere, mens landsgennemsnittet ligger på -241,7 kr. pr. indbyggere. Hvis man tager forbehold for årene 2007-2009, hvor både gruppe 1, 2 og alle 98 kommuner havde markante budgetoverskridelser og isoleret kigger på perioden 2010-2014, er budgetafvigelserne for alle grupper væsentligt mindsket. For 2010-2014 har gruppe 1 i gennemsnit en budgetafvigelse på -220,4 kr. pr. indbygger, gruppe 2 har en budgetafvigelse 50,1 kr. pr. indbygger og for alle kommuner ligger gennemsnittet på -142,6 kr. pr. indbygger, se nedenstående tabel.

Samlet set kan vi udlede, at gruppe 1, som i størst grad har skærpet deres økonomistyring, gennem hele perioden kun har negative budgetafvigelser og på intet tidspunkt i perioden opnår budgetoverholdelse på det specialiserede sociale voksenområde. Vi kan ud fra sammenligningen af de to grupper se, at gruppe 1 med de fire kommuner, der har i størst grad har skærpet deres økonomistyring, ligger under landsgennemsnittet. Vi ser derfor ikke en sammenhæng mellem hypotesens økonomistyringsstrategi og kommunernes evne til at sikre budgetoverholdelse eller mindre budgetafvigelser, nærmere omvendt. I stedet ser vi, at den gruppe, som i højest grad har skærpet økonomistyringen, klarer sig dårligere ved at have større gennemsnitlige budgetafvigelser gennem hele perioden både sammenlignet med gruppe 2 og alle landets 98 kommuner.

Kobles denne konklusion til relationen mellem middel, dvs. økonomistyring, og mål, dvs. budgetoverholdelse, kan vi dermed ikke påvise, at der er sammenhæng mellem anvendelsen af den opstillede økonomistyringsstrategi og bedre budgetoverholdelse, snarere omvendt. En forklaring kan være forskelle i kommunernes økonomiske udgangspunkt inden budgetreformen. Kommunerne i gruppe 2 havde et bedre økonomisk udgangspunkt målt i forhold til mindre budgetafvigelser i årene 2007-2009. Dette kan betyde, at disse kommuner ikke havde samme behov for at rette op på økonomien og derfor ikke har haft behov for at benytte den økonomistyringsstrategi opstillet i vores hypotese. Omvendt havde kommunerne i gruppe 1 et særdeles dårligt udgangspunkt, og med økonomiske sanktioner i sigte har de været nødsaget til hurtigt at indføre en række hårde økonomistyringsværktøjer, således de hurtigt kunne få bugt med udgiftspresset og få styr på økonomien. I overensstemmelse med Schicks teori tyder det således på, at de kommuner, der har et dårligere udgangspunkt og dermed har været hårdere økonomisk presset målt på deres budgetafvigelse, i højere grad anvender den økonomistyringsstrategi. Hvis man udvider undersøgelsen til at medregne alle 52 kommuner, understøttes denne tese. Her viser det sig, at den halvdel af kommunerne, som anvender den strammeste økonomistyring, har en samlet budgetpræcision på -147,1 kr. pr. indbygger i perioden 2011-2014, mens den anden halvdel af kommunerne har en budgetpræcision på +32,7.

Vores undersøgelse viser, at kommunernes evne til at sikre budgetoverholdelse og størrelsen på budgetafvigelsen er bestemmende for om de benytter en økonomistyring, der baserer sig på skærpelse af det decentrale økonomiske ansvar, øget monitorering og anvendelse af økonomitekniske tiltag. Kommuner, der anvender øget centralisering i form af mål og rammestyring, skærpet decentralt økonomisk ansvar og øget monitorering ligeledes, er dem, som historisk har været udfordret i forhold til at opnå budgetoverholdelse og lå væsentlig lavere end de resterende kommuner i forhold til budgetpræcision. Dette tyder på, at kommunerne i en økonomisk presset situation anvender de styringsværktøjer, som er beskrevet i vores hypotese og dermed bekræfter antagelserne i vores teori.

E. Konklusion

Vores undersøgelse viser, at indførelsen af budgetloven og sanktionsloven over en bred kam har medført, at kommunerne overholder udgiftslofterne og har mindsket deres budgetafvigelser. I forhold til økonomistyringen af det specialiserede sociale voksenområde har den indførte lovgivning betydet en tendens til, at kommunerne skærper det økonomiske ansvar decentralt. Det kommer til udtryk ved, at kommunerne i højgrad anvender servicemåltal, rammestyring og stiller krav om at merforbrug afholdes inden for forvaltningernes egen budgetramme. Dette er suppleret med øget monitorering af forvaltningerne med krav om løbende budgetopfølgning. Omvendt viser vores undersøgelse, at periodisering af budgettet kun anvendes af halvdelen af kommunerne. De skærpede krav om budgetoverholdelse resulterer i, at kommunerne forsøger at få midlerne til at række længere, ved eksempelvis at revisitere borgerne til mindre omkostningstunge ydelser eller omplacere mindre forbrug mellem serviceområder.

De styringsredskaber kommunerne anvender på det specialiserede sociale voksenområde for at styre udgiftsudviklingen skal ses i lyset af, at der mellem KL og Finansministeriet er dannet konsensus om, at området skal være styrbart, og at det er muligt at fastsætte et politisk serviceniveau for det specialiserede socialområde. Kravet om budgetoverholdelse samt loftet for kommunernes serviceudgifter har forandret styringsmulighederne for det specialiserede sociale voksenområde, hvor området nu betragtes som styrbart på linje med andre kommunale serviceområder. Om de ændrede styringsforanstaltninger skyldes indførelsen af sanktionsloven og budgetloven eller en generel kritisk økonomisk situation blandt kommunerne, er vanskeligt at påvise. Men sikkert er det, at kommunernes økonomistyringsstrategi er blevet mere centralistisk.

Endelig viste vores undersøgelse, at kommunerne med de største negative budgetafvigelser i højere grad anvender en økonomistyringsstrategi, der skærper det decentrale økonomiske ansvar. Man kunne forvente, at det ville være kommunernes økonomistyring, som ville være afgørende for størrelsen af deres budgetafvigelser. I stedet synes det – i overensstemmelse med Schicks budgetteori – i højere grad at være kommunernes budgetafvigelse, der styrer deres valg af økonomistyringsstrategi på det specialiserede sociale voksenområde.

Noter

1. Maria Ruggiero og Søren Vilstrup Eriksen (2015) Kommunernes økonomistyring af det specialiserede socialområde efter sanktionsloven og budgetloven. Speciale i Forvaltning. Institut for Samfund og Globalisering, Roskilde Universitet. Vejleder: Peter Triantafillou.

2. Kommunerne blev inddelt i to kategorier henholdsvis røde (SF, Socialdemokraterne og Radikale Venstre) og blå (Venstre og Konservative)

3. Danmarks Statistik (2015): Statistikbanken. URL: http://www.statistikbanken.dk/10189

4. Funktionerne 5.32.32, 5.32.33, 5.32.35, 5.35.40, 5.38.42, 5.38.44, 5.38.45, 5.38.50, 5.38.52, 5.38.53, 5.3858 og 5.38.59, som findes under opgørelserne BUDK32 og REGK31. der er ikke medregnet anlæg, statsrefusion, renteudvikling, finansforskydninger eller afdrag på lån.

5. Undersøgelsen er baseret på tal fra Danmarks Statistik og er afgrænset til kommunernes driftsbudgetter og driftsregnskaber på det specialiserede sociale voksenområde, da budgetloven og sanktionsloven kun sanktionerer serviceudgifterne, her opgjort som driften. Tallene er indhentet fra http://www.statistikbanken.dk/10189, og er afgrænset efter Økonomiog indenrigsministeriets opgørelse som anvendes af forskningsinstituttet KORA. Der er taget udgangspunkt i funktionerne 5.32.32, 5.32.33, 5.32.35, 5.35.40, 5.38.42, 5.38.44, 5.38.45, 5.38.50, 5.38.52, 5.38.53, 5.3858 og 5.38.59, som findes under opgørelserne BUDK32 og REGK31. I opgørelsen er der altså ikke medregnet anlæg, statsrefusion, renteudvikling, finansforskydninger eller afdrag på lån.

6. Gruppe 1: Frederikssund, Halsnæs, Høje Taastrup og Billund Kommuner.

7. Gruppe 2: Nordfyn, Lejre, Kolding og Jammerbugt Kommuner.

Referencer

J. Blom-Hansen (1999): »Policy Making in Central Local Government Relations: Balancing Local Autonomy, Macroeconomic Control, and Sectoral Policy Goals«, Journal of Public Policy, 19, s. 237-264.

J. Blom-Hansen, M. Ibsen, T. Juul og P. Mouritzen (2012): Fra sogn til velfærdsproducent. Syddansk Universitetsforlag. Odense.

P.M. Christiansen (2008): De politiske budgetter. I P.M. Christiansen, Budget- lægning og offentlige udgifter (Årg. 1. udgave). Hans Reitzels Forlag. København.

Det Økonomiske Råd. (2014): Skriftlige indlæg fra rådets medlemmer – Dansk Økonomi, forår 2014. Det Økonomiske Råd. København.

A. Downs (1964): Inside Bureaucracy. Real Estate Research Corporation. Chicago.

Finansministeriet (2012): Budgetlov. Finansministeriet. København.

W.A. Niskanen (1968): »The Peculiar Economics of Bureaucracy«, The American Economic Review, 58, 2, s. 293-305.

W.A. Niskanan (1975): »Bureaucrats and Politicians«, Journal of Law and Economics, 18, 3, s. 617-643.

M. Pilegaard (2012): Det ustyrbare er blevet styrbart. Artikel, Kl.dk: http://www.kl.dk/Okonomi-og-dokumentation/Det-ustyrbare-er-blevet-styrbart-id114791/

Regeringen & KL. (2009): Aftale om kommunernes økonomi for 2010. Regeringen. København.

A. Schick (1988): An Inquiry into the Possibility of a Budgetary Theory. I I.S.

Rubin (Red.), New Directions in Budget Theory (s. 59-69). State University of New York Press. Albany.

A. Schick (2010): »Crisis Budgeting«, OECD Journal on Budgeting, 9, 3, s. 1-14.

A. Schick, A. (2013): »Lessons from the crisis«, OECD Journal on Budgeting, 12, 3, s. 1-29.

A. Wildavsky og N. Caiden (1997): The New Politics of the Budgetary Process. Longman. New York.