Resultat er at en stigende del af befolkningen, i dag 20 procent af de 18 – 59 årige, er uden for arbejdsmarkedet i mere end 4/5 af året.
Af Per K. Larsen, landssekretær i EAPN.DK,
byrådsmedlem i Furesø kommune
Kommuner og stat er rimelig gode til at udbetale kontanter, men forebyggelse og hjælp er blevet til et mareridt af kontrol, straf og styring. Ofrene, både socialt udsatte og fagpersonale giver op, stemmer med fødderne og søger til frivillige organisationer, hvor hjælpen er respektfuld og giver resultater.
Hvordan er det kommet så vidt?
For godt fem år siden skrev 8 fremtrædende offentlige ledere en fælles kronik i Politiken med titlen: ”Undskyld – vi vidste ikke hvad vi gjorde”.
De havde medvirket til at udvikle kontraktstyring i den offentlige sektor for at gøre sektoren bedre og billigere, men måtte erkende at styreformen udviklede sig til et monster med umættelige krav om dokumentation og evidens, hvor forskellen mellem god og dårlig ledelse fortonede sig i det uvisse og hvor ledere og medarbejderes ansvar fortabte sig i papirstrømme. De foreslog mindre papir, større ansvarlighed, bedre ledelse.
Dette har siden bredt sig og er nu en del af regeringsgrundlaget: Mere fokus på tillid, ledelse, faglighed og afbureaukratisering. Det lyder godt, men rækker det?
Læs også: Zornig: Socialkrisen er akut
65.000 nye love og regler på 30 år
August 2012 udsendte Ugebrevet A4 en opgørelse som tyder på at opgaven stikker langt dybere og at årsagerne til monstret skal søges i kommunalreformerne. Der er helt sikkert også andre årsager. Samfundet bliver mere kompliceret, der kommer ny viden, medlemsskabet af EU stiller krav osv.
Men det er da påfaldende at den enorme og uoverskuelige vækst i regler starter nogenlunde samtidig med den første kommunalreform i 1970’erne og siden er vokset nærmest eksponentielt. A4 viser at der i årene 1840 – 1981 blev produceret 9.000 love, regler og cirkulærer. Siden er der kommet 65.000 nye. Der er hvert år siden 1980 vedtaget 2.100 nye regler, love og cirkulærer i gennemsnit og antallet af nye regler vokser markant år for år.
De ny regler kommer oven i de gamle. Administrationen vokser vildt på trods af at alle regeringer siden 1980’erne har haft som mål at afbureaukratisere, forenkle, koordinere, fjerne bøvl, give mere frihed. Men det virker modsat. Hver gang der gang der tages initiativ til at fjerne regler, bliver resultatet flere regler. Ikke alle regler administrereres i kommunerne, men rigtig mange af dem gør.
Jeg deltog selv som kontorchef i Socialstyrelsen i 1980’erne i en kampagne for regelsanering. Efter hårdt arbejde lykkedes det os at reducere 5 love til 3 love. Et vellykket resultat, tilsyneladende. Men djævlen er som sædvanlig i detaljen. De 3 love indeholdt flere og mere komplicerede regler end de 5 der var i forvejen. Der skulle tages hensyn både til det gamle og det ny og til de politiske ønsker.
Jeg var med til store udviklingsprogrammer og forskning, som skulle skabe helhed i indsatsen for socialt udsatte. Opdagede vi forhindringer i reglerne, åbnede vi nye muligheder. Jeg fik en dyb respekt for den fleksibilitet, der er i offentlig forvaltning. Mange roste arbejdet, men ind i mellem kom der kritiske kommentarer, bl.a. en socialinspektør fra Nakskov som kaldte arbejdet ”terapi for terapeuterne”. Dengang forstod jeg ikke rigtig hvad han mente. Det gør jeg i dag.
Læs også: Rådgivere anklager: Systematiske lovbrud i kommunerne
Opgaverne vælter ind over kommunerne
Lad os et øjeblik gå tilbage til den første kommunalreform i 1970’erne, hvor landets mange sogne samledes i store kommuner og sognenes fattighjælp blev slået sammen med statslige og frivillige organisationers Mødrehjælp, Børneforsorg, Revalidering, Familierådgivning, Forsorg for handicappede og hjemløse.
Administrationen blev flyttet fra stat til kommuner og amter for at give nærhed og helhed i indsatsen, men også for at forenkle og spare på udgifterne til administration. Siden er der kommet rigtig mange andre opgaver til. Kommunalpolitikere anno 2012 skal også tage stilling til fysisk planlægning, erhverv, miljø, energi, natur, skoler, daginstitutioner, aktivering, arbejdsformidling, kultur-, idræts- og fritidspolitik, ældrepleje, rehabilitering, social- og sundhedspolitiske forhold for alle borgere mm.
Det lyder så tilforladeligt: Det er bedre og billigere at samle ledelse, administration og rådgivning og at hjælpe folk der hvor de bor. Samme begrundelse har da også ligget bag de efterfølgende reformer og er også det usagte facit i den igangværende evaluering af kommunalreformen som skal afsluttes foråret 2013. Opgaverne skal blot lægges ud til kommunerne, så går det hele bedre og billigere. Men passer det?
Flere og flere udgifter til forsørgelse
Hvordan er det gået for de grupper af socialt udsatte, som startede reformerne? Det er aldrig blevet undersøgt. Man må lede flere steder efter svarene.
Mødrehjælpen startede igen i 1983 som privat forening, i utilfredshed med kommunernes indsats for unge gravide og mødre.
Børneforsorgen er udviklet fra at koste 3 mia. i 1980 til at koste 15 mia. i 2010 uden målbare, positive effekter for børn og familier.
Udstødningen fra arbejdsmarkedet er ikke blevet mindre, men større, især blandt handicappede. Revalideringen er nærmest forsvundet.
Antallet af hjemløse stiger trods forebyggende indsatser og massive programmer for udvikling af kommunernes indsats.
Der er ikke blevet færre, men flere udgifter til offentlig forsørgelse. Og mon nogen vil hævde at administrationen er blevet enklere og billigere – næppe. Alt tyder på at administration i stat, regioner og kommuner er blevet meget dyrere og så kompleks at ingen længere kan overskue den. Medarbejdere med direkte kontakt med borgere, bruger stadig mere tid på papir og møder og mindre på at tale med dem de skal hjælpe.
Socialrådgiverne, der skulle vurdere behov og hjælpe ud fra helhedsorientering, er i stedet blevet fanget i et net af kontrol og administration, der gør rådgivningen svær og i værste fald fører til at de overfaldes verbalt eller fysisk af borgere, som bliver desperate, fordi de ikke bliver hørt, forstået og hjulpet relevant.
Reformer rammer os alle – men svage værst
Kommunalreformen for socialt udsatte har mange tabere. Skatteydere betaler for noget som ikke virker særlig godt. Ledere bruger tid på omstruktureringer og magtkampe. Medarbejdere betaler med faglighed og stress. Men værst er vel, at de som har mest brug for hjælp, ikke får den hjælp de har brug for og ret til.
For god ordens skyld. Dette er ikke et angreb på kommuners ledelse eller sagsbehandling. Tværtimod.
Der er kun grund til at anerkende det dygtige arbejde der udføres, på trods af vilkårene. Jeg har de sidste tre år været medlem af en kommunalbestyrelse og har på nærmeste hold fået indsigt i at handlemulighederne styres af et utal af statslige og interne regler. Det er åbenbart at den statslige styring prioriterer en snæversynet økonomikontrol og at ministeriernes regler ikke støtter hinanden. Det er åbenbart at kommuner ikke egner sig til at styre den faglige ekspertise som socialt udsatte mennesker har brug for.
Når 100.000 sparet fører til 15 mio tabt
Tag den aktuelle debat om indsatsen for hjerneskadede som eksempel. Efter operation på hospitalet, udskrives patienten til kommunen som søger at klare opgaven inden for egne rammer for ikke at overskride budgettet. Lægerne ved, hvilke 10 % af de opererede, der har brug for henvisning til specialiserede centre, men må ikke skrive det i rehabiliteringsplanen. Samspillet mellem de ministerielle regler og kommunen fører til at der spares på en konto, men at der opstår store udgifter andre steder i samfundsøkonomien, samtidig med at borgerne risikerer livsvarig invaliditet. Et eksempel er en 42 - årige mand, som kommunen afslår at bevilge kr. 100.000 til rehabilitering. Det vil med stor sandsynlighed føre til førtidspension og udløse udgifter til kommune, stat og forsikringsselskaber på kr. 15 mio. Han har heldigvis råd til at betale selv og gør det. Men hvad med dem, der ikke har råd, eller som ikke kan så meget selv?
Kommuner løser mange opgaver, men yder ikke den rehabilitering som mennesker med komplekse lidelser har brug for. Der er gode eksempler på at det kan lade sig gøre, men det sker nærmest på trods af vilkårene og i kraft af fagligt dygtige ildsjæle, politisk prioritering og tidsbegrænsede projekter.
Kommuner kan ikke i længden fastholde og udvikle den indsats for f.eks. unge mødre, som udvikles i Mødrehjælpen; den tværfaglige indsats som specialiserede centre yder for hjerneskadede; den omsorg og rådgivning hjemløse møder i hjemløseboformer og væresteder; den hjælp beboere i udsatte boligområder får i foreningernes rådgivninger.
Kommuner er komplicerede, regelstyrede bureaukratier, skabt af dygtige administratorer, som kan kontrollere og udbetale ydelser, men ikke kan yde den omsorg, forståelse og kvalitet, der også er brug for. Så enkelt er det måske i virkeligheden.
Der er brug for andre metoder
Hjælpen til socialt udsatte børn og børnefamilier ligger som åbne sår efter Lisbeth Zornigs dokumentation og de mange sager med børnemishandling. Manglerne i kommunernes indsats har udløst flere regler, indskærpelser og anbefalinger af bedre metoder, fordi det nu engang er den måde Folketing og ministerier styrer kommuner på.
Dette har været forsøgt af skiftende regeringer i mange år uden virkning. Det er al ære værd at politikere, forbundsformænd og – kvinder forsøger igen og igen. Det skal fortsætte. Men måske er tiden også kommet til i stedet at vurdere om kommunerne er det rigtige sted? Ekspertise udvikles i specialiserede institutioner og centre. Det tager år og kræver dygtig faglig ledelse. De sker åbenbart ikke, eller kun undtagelsesvist i kommunale forvaltninger.
Der er brug for bedre metoder, mere helhed i indsatsen, men løsningen er ikke at give kommunerne opgaven. De har haft den i 40 år. De kan ikke.
Kommuner udsættes til stadighed for nye krav og omstruktureringer og skal tage mange forskellige hensyn til alle borgere og meget forskellige opgaver. De ledes af ekstremt dygtige administratorer og engagerede politikere med holdninger, som er relevante i et lokaldemokratisk styre, men ikke i faglige indsatser for mennesker med komplicerede sociale, fysiske eller psykiske vanskeligheder.
Frivillige løsninger vælter frem
Der er over hele landet opstået frivillige rådgivninger, væresteder, socialøkonomiske virksomheder, faglige centre, herberger, klubber, krisecentre osv. Gamle organisationer som Kirkens Korshær, Blå Kors, KFUM, Røde Kors, Frelsens Hær, Arbejdet Adler, Red Barnet, Kofoed Skole, Ældresagen, handicaporganisationer og patientforeninger sætter nye aktiviteter i gang. Nye organisationer som AA, SAND, SVID, Ungdommens Røde Kors, Red Barnets Ungdom og organisationer for sindslidende og hjerneskadede m.fl. er kommet til. Der er skabt mange socialøkonomiske virksomheder, som blander rådgivning, uddannelse, arbejde og ansættelser på nye, interessante måder. De almene Boligselskaber og Landsbyggefonden er blevet meget aktive i at sætte helhedsindsatset i gang i udsatte boligområder, for at skabe bedre fysiske rammer og bedre sociale helhedsindsatser.
Beskæmmende vil nogen måske sige, at de offentlige myndigheder ikke løser opgaverne. Men hvorfor ikke i stedet acceptere at frivillige organisationer har nemmere end offentlige myndigheder ved at yde omsorg og faglige indsigt, der kan give socialt udsatte et godt liv og en plads på arbejdsmarkedet. Hvorfor ikke gå videre ad den vej og i det mindste sikre at de, der ikke finder hjælp i kommunen, kan søge hjælp der hvor de finder den?
Frivillige er ikke gratis – men billigere
Staten har tidligere spillet meget aktivt sammen med civilsamfundets organisationer for at hjælpe socialt udsatte, men med kommunalreformen i 1970’erne blev de stærke landsorganisationer reelt reducerede til små, selvejende lokale institutioner.
Frivillig var ikke et plusord i de år, hvor vi var mange, inklusive jeg selv, der troede at kommuner var løsningen på alle opgaverne og at frivillig var et synonym for gratis arbejdskraft og hattedamer. Realiteten er at frivillige organisationer har højt specialiserede medarbejdere, som samarbejder med frivillige der uddannes, men arbejder ulønnet. Organisationerne er ikke gratis, men billigere og mere effektive, når det handler om borgere med komplekse sociale vanskeligheder.
En af fædrene bag kommunal- og socialreformerne, Bent Rold Andersen, skrev i 1976 at han var spændt på hvordan det ville gå når man fusionerede sognenes fattighjælp med de specialiserede indsatser for hjemløse, handicappede, enlige mødre, udsatte børn osv. Eftertiden viser at fattighjælpen vandt. I stedet for forebyggelse, trivsel, tryghed og revalidering har vi fået et system der er fyldt med kontrol, sanktioner, mistillid og passivitet. Ikke i alle tilfælde, men som dominerende tendens.
Ingen har ønsket denne udvikling og ingen kan vel se hele løsningen. Men måske ligger noget af løsningen i at finde en ny balance og arbejdsdeling. Hvor staten og kommunernes opgave er at skabe retssikkerhed, udøve kontrol, udbetale overførselsindkomster, sikre god service, men ikke nødvendigvis selv udføre den. Tanken blev forsøgt for nogle år siden med den såkaldte BUM- model, men blev gennemført på en måde som blot skabte endnu mere administration, endnu mindre arbejdsglæde i kommunerne og endnu mere afstand til socialt udsatte. Fordi Folketing og ministerier endnu engang skubbede ansvaret ud til kommunerne, i stedet for selv at tage det direkte ansvar for at føre løsningerne ud i livet.
Løsningen er frihed, faglighed og mere frivillighed
Det, som socialt udsatte efter alt at dømme har brug for er, at de faglige kræfter i kommunerne får et større fagligt råderum, som svarer til borgerenes komplekse vanskeligheder. OG at civilsamfundets organisationer og foreninger styrkes i rollen som hjælpere og fortalere, steder hvor man kan gå hen, når kommunens hjælp ikke rækker og hvor man henvender sig direkte, når man har brug for det, uden at skulle visiteres af kommunen. Statens rolle må være at sikre det økonomiske grundlag og den faglige kvalitet.
Det vil være et brud med 40 års traditioner, men virker som et nødvendigt skridt for at komme væk fra den uværdige, dyre og ineffektive måde samfundets svage behandles på i dag.
