Kerneydelsen - hvad er det?

Forleden var jeg til et møde. Det var til en debat om FFUKs (Foreningen for Udviklingskonsulenter) nyligt offentliggjorte tre trendenser for 2013. En af trendenserne er "præcisering af de kommunele kerneopgaver".  I den anledning var jeg først og fremmest optaget af en præcisering af, hvad pokker der egentlig menes med "kerneopgaver"? Kan man definere dem?

Det slog mig, at man med udbytte kan skelne mellem tre definitioner, som har rumsteret rundt gennem tiden. Dem gengiver jeg kort nedenfor. 
 
1) Outsourcing af perifere opgaver
 
Den første forståelse af, hvad kerneopgaver er, dukker op i 80'erne, hvis jeg ikke tager fejl. Det er i forbindelse med den tids fokus på oursourcing - eller udlicitering, som det hedder i den offentlige sektor. Budskabet var: Alt andet end kerneopgaver bør outsources. Det giver den mest effektive virksomhed.
 
Baggrunden var de store koncerner, der var opstået i den private sektor. Koncerner er store foretagener, der består af en række forskellige virkomheder, der producerer noget, der ikke nødvendigvis har ret meget med hinanden atgøre. Fx når vores hjemlige Mærsk-koncern både sejler containerskibe og driver supermarkeder.
 
Disse koncerner havde ofte foretaget vertikal integration. Dvs. de havde ikke alene købt nye forretningsområder til (fx. supermarkeder), men også opkøbt en lang række underleverandører - evt. i flere led. Fx leverandører af kasseapparater eller ostekiks.
 
Figuren nedenfor illustrerer de tre typer af opgaver, man bør overveje at outsource i koncerner. De hvide bokse illustrerer enheder med kerneopgaver, mens de sorte illustrerer enheder, der har opgaver, som kan outsources.
 
Der er for det første (A) tale om, at man med udbytte kan outsource opgaver, der er overtaget fra underleverandører eller som man selv har udviklet. Fx. en fabrik, der producerer flyttekasser for et flyttefirma.
 
For det andet (B) bør man overveje at skille sig af med de virksomhedsgrene, som man ikke har forstand på. I stedet skal man beholde dem, hvor der er noget synergi. Fx hvis man samtidig sejler med containserskibe og administrerer containerhavne. 
 
For det tredje (c) bør man overveje at oursource administrative opgaver - it, økonomi m.v.  
 
Denne outsourcing-problematik kender vi især fra New Public Management, som stammer fra samme tid.
 
2) Fokus på frontpersonalet
 
En anden forståelse af begrebet kerneopgave opstår i 00'erne. Det er en forståelse, der baserer sig på et krav om, at der skal fokuseres på frontpersonalet og de institutioner, der leverer opgaverne til borgerne. Alt andet skal indrette deres aktivitet derefter - og det bliver især til en bred afbureaukratiseringsdebat, som også er koblet til en diskurs om, at man bør have tillid til frontpersonalet og ikke belemre dem med alverdens kontrol og mistillid.
 
Problematikken er illustreret med figuren nedenfor, hvor det igen er de sorte kasser, der er de problematiske, mens de hvide varetager kerneopgaverne
 
Også her er der tre organisatoriske områder i spil. Der er en afbureaukratiering (A) som består i, at topledelsen skal bestemme mindre selv. Dvs. mindre centralisme, mere delegation af frihed til de primære institutioner. God gammeldags decentralisering.
 
Det samme kan siges om både (B) stabsfunktioner og (C) fagforvaltninger. Også de skal begrænse sig til det mest nødvendige. Det forbindes ofte med, at de skal fungere som understøttende rådgivere fremfor hierarkiske myndigheder. Sådanne tanker er kendt fra fx den tidlige Skanderborgmodel, men spreder sig først for alvor efter strukturreformen.
 
3) Sanering af opgaver
 
Den tredje betydning af termen kerneopgaver er først begyndt at aftegne sig de senere år. Det sker i kølvandet på finanskrisen og som reaktion på kommunernes anstrengte økonomi. Pudsigt nok kan man også her pege på tre underliggende trendenser. De handler ikke om hele enheder (som under de to første betydninger), men om at ændre på opgaveporteføljen og arbejdsdelingen. 
 
For det første (A) er man i stigende grad begyndt at diskutere, om det offentlige skal skære nogle opgaver fra eller gøre dem til betalingsydelser. Er det fx en kerneopgave at foretage kosmetiske operationer på et offentligt sygehus? Skal plejehjemsbeboere selv foretage tilkøb af ydelser, som ikke er nødvendige?
 
For det andet (B) prøver det offentlige at mobilisere ressourcerne i omgivelserne. Især i form af frivillige organisationer, men også i form af aktive borgere og partnerskabsberedte virksomheder. Her handler det om, at kerneydelserne ikke behøver at blive varetaget af den offentlige sektor alene. Nogle gange er det måske bedst at ydelsen leveres i diverse former for netværker, partnerskaber m.v.?
 
Endelig (C) er der i stigende grad en reformulering af roller og arbejdsdeling mellem den offentlige sektor og dens brugere. Overskriften er aktivering af brugernes ressourcer - fx de ældre, som kan hjælpe til på plejehjemmet eller gøre mere selv derhjemme; forældre der kan være mere aktive i daginstitutioner, beboere der kan give et nap med ved vedligeholdelse af de grønne områder hvor de bor m.v. Her genforhandles det, hvem der egentlig skal gøre hvad, og det man tidligere anså for at være kerneopgaver for offentlig ansatte bliver nu delvist lagt ud til brugerne.
 
I denne betydning af termen kerneopgaver bliver de professionelle institutionsmedarbejdere altså udfordret på, hvad der er deres kerneopgaver.
 
En filosofisk note
 
Det er lidt paradoksalt, at denne diskussion af kerneopgaver pågår i en tid, hvor mange bekender sig til socialkonstruktionisme - i en eller anden variant. Hvorfor det?
 
Jo. Tilbage fra de gamle grækere er "kernen" identisk med det, man kaldte for ideen - eidos. Senere kaldte andre filosoffer det også for tingenes væsen (det væsentlige), tingenes begreb eller deres væren. Under alle forhold: Man har søgt efter det, der gjorde en klasse af entiteter til netop denne type entiteter. Hvad er det, der gør en ko til en ko? Hvad er det, der adskiller koen fra en hest eller en lampeskærm? Hvad er det, der gør en organisation til et netværk og ikke et hierarki?
 
Oprindelig var man af den opfattelse, at dette definerendes "noget" var noget i tingene selv, der gjorde dem til det, de er. Senere har man opfattet de væsentlige egenskaber som enten noget, vi som teoretiske væsner finder på (definerer), noget vi som daglige sprogbrugere afstedkommer, eller noget vi som sociale væsner konstruerer i vores daglige konstruktion af den sociale virkelighed.
 
På den baggrund er det indlysende, at der ikke er noget, der er kerneopgaver. Der er til gengæld noget, som vi af forskellige grunde, med forskellige tanker og bagtanker, med forskellige interesser og perspektiver, kalder kerneopgaver til forkellige tider. Og der er vel også tydeligt ud fra de tre første definitioner.
 
Skal vi opfinde en fjerde betydning for at øge forvirringen? 
 
Emneord: FFUK, Ledelse, Styring, Kerneopgaver, Udviklingskonsulenter, Outsourcing, Fronlinien, Trendenser
Leon Lerborg om ledelse & styring på DenOffentlige.dk Dette er en blog om ledelse og styring i den offentlige sektor. Hvorfor? Fordi den offentlige sektor kan blive en god del bedre, hvis vi bliver bedre til at lede og styre....
Aktivitet: Artikler: 4 | Kompetenceområder: 1

Er du også aktiv i og omkring den offentlige sektor, så læs om mulighederne for at blive udgiver på DenOffentlige.dk her.
Læs mere her

Få mere af det væsentlige

DenOffentliges nyhedsbrev udkommer alle hverdage med:

  • Overblik
  • Videndeling
  • Nyheder
  • Inspiration
  • Debat
BLIV EN DEL AF DENOFFENLIGE
Kommentarer
  • 16.03.13 Nikolaj Lunøe
    Godt set!

    At vi "lever i en tid som samtidig er hyper-konstruktionistisk og beton-realistisk - og ofte er det de samme personer, der repræsenterer begge synspunkter" er godt set, Leon! Min kompliment! Det samme gælder den naive antagelse (hvis den virkelig findes -- but I'll take your word for it) at det skulle stå skrevet på opgaverne selv, hvor meget "kerne" de er! :-) Den problemstilling, jeg selv hentyder til (og som du har ret i, at man ikke bør forveksle med spørgsmålet om HVAD, der bær være offentlige "kerne"-ydelser), vedrører balancen mellem de linje- (eller som angelsakserne meget a propos siger: "essential business functions"), som nogen nu engang har vedtaget skal udgøre "kernen" i en bestemt organisation (og som altid retter sig mod omverdenen) på den ene side, og så støtte- og regulerings-funktioner på den anden: De sidste er nødvendige -- men hvis de får en direkte magt over de første, er det næsten altid ødelæggende for disse. Allerbedste hilsener (and let's talk soon) fra Nikolaj.

  • 15.03.13 Leon Lerborg
    Om kerneopgaver og eidos

    Kære Nikolaj. Tak for din kommentar. Jeg er for så vidt enig med dig i, at man "meningsfuldt" kan skelne mellem mere eller mere centrale eller perifere dele af en organisation. Når jeg (via eidos, idebegrebet) blander essens-begrebet ind i denne sammenhæng, så er det fordi jeg finder det paradoksalt, at vi lever i en tid som samtidig er hyper-konstruktionistisk og beton-realistisk - og ofte er det de samme personer, der repræsenterer begge synspunkter. På den ene side argumenteres der for, at noget ER kerneopgaver og at det perifere kan afskaffes, udliciteres m.v. - samtidig med, at det ef mange nægtes, at mennesker er noget i sig selv (har en essens/en ide/et væsen), fordi essenser enten er resultat af relationel kontekst til andre entiteter eller til subjekters virkelighedsskabende tænkning. Det var denne inkonsistens, som jeg afsluttende jagtede - ogå ud fra en irritation over dem, der absolutitisk taler om "kerneopgaver" som om, det står skrevet på opgaverne selv, om de tilhører kernen eller periferien. dbh - Leon

  • 14.03.13 Nikolaj Lunøe
    Kerneopgaver og organisationsteori

    Kære Leon: Pudsigt. Jeg har selv på det seneste (og ifm. et projekt) bakset lidt med et beslægtet emne: Nemlig forholdet mellem hhv. linje-, stabs- og støttefunktioner (hvoraf de første og sidste så igen kan opdeles på forskellig vis) i mainstream organisationsteori (men selvfølgelig især i RO (Requisite Organization Theory)). Med dette udgangspunkt kan man udmærket foretage en meningsfuld skelnen mellem noget, der ligner opgaveløsningens centrum, opland og periferi -- som også kan være nyttig ifm. konkrete organisations-analyser og ditto forbedringer. Men det siger sig selv, at man ikke i saglig, apolitisk forstand uden videre kan udnævne hverken bestemte kommunalt producerede og drevne materielle anlæg (fx parker, veje, skolebygninger) eller mere "immaterielle" ditto service-ydelser (fx byggetilladelser, arbejdsformidling, tvangsfjernelser) til at være mere "kerne-agtige" end andre. Dette kan man se bare ved at betænke de kommunale organisationers tilblivelses-historie (fra sammenlægningen af ca. 1.300 sogne til 275 kommuner i 1970'erne og frem) og af sammenhængen mellem den kommunale opgaveløsning og generel økonomisk nutidshistorie -- hvilket forekommer mig at være en mere produktiv tilgang end at blande "eidos" ind i debatten. Derimod kan man henføre de forskellige opfattelser af, hvad der er kerne og ikke-kerne til grundlæggende ideologiske værdier. Bedste hils Nikolaj.

TILMELD NYHEDSBREV

Mest læste

Seneste kommentarer

Læs også