Regeringens forestående afbureaukratiseringsforsøg, der giver frihed til folkeskolerne i to kommuner
I løbet af de kommende tre år tildeles Esbjerg og Holbæk kommuner vidtgående frihed i forhold til at sætte hele skoleområdet fri af statslig lovgivning og regulering. Ved folketingets åbning d. 6. oktober i år søsatte statsministeren dette vidtgående frihedsforsøg, hvor ansvaret skal lægges ud lokalt. ”Det gælder minimumstimetal, elevplaner, klasseloft, nationale test – bare for at nævne nogle af de allersværeste eksempler”, som Mette Frederiksen fremhævede og fokuserede på, at det grundlæggende fortsat skal være på plads; ”at undervisningen er gratis og at eleverne skal til afgangseksamen”.
Tankerne bag dette nye og mere vidtgående frihedsforsøg ligger i forlængelse af undervisningsminister Pernille Rosenkrantz-Theils forhandlinger for mere frihed til folkeskolen fra 2019, og det nye frihedsforsøg ligger fortsat inden for rammen af folkeskoleloven, men skolerne frisættes væsentligt i forhold til statslig kontrol, og samtidig opfordrer regeringen ligeledes kommunerne til at løsne for de kommunale bindinger. Statsministeren fremhæver, at frihedsforsøget er et ønske om at give ansvar og handlekraft på folkeskoleområdet tilbage til fagpersoner og borgere og dermed give vind i sejlene til lokale idéer til, hvordan man løfter pædagogisk indhold og kvalitet i folkeskolen, og denne gang med et initiativ, hvor rammerne overtrumfer den tidligere undervisningsminister Merete Riisagers forsøg fra 2014 om kortere skoledage.
Men hvad kommer afbureaukratiseringsforsøget til at betyde i og for skolevirkeligheden? I det følgende vil vi forholde os til såvel risici som muligheder i denne – med statsministerens egne ord – ”vilde idé”. For kan man på tre reelt frisætte en skole, der i en årrække har være udsat for stadig øget politiske opmærksomhed og strammere kontrol? Muligvis, men det forudsætter, at man ser efter spor af og erfaringer med nye samarbejdsmønstre frem for at vente massive og målelige resultater, og det forudsætter, at man forholder sig til de dilemmaer, der vil opstå – for eksempel som fælles folkeskole versus lokal dynamo.
Kendetegnende har for den skolepolitiske hverdag været, at initiativer i kølvandet på blandt andet OECD-undersøgelser og andre internationale sammenligninger har skubbet til forholdet mellem fagpersoners og politikeres indflydelse på skolehverdagen såvel som på lovgivningen. Vidtgående reformer har set dagens lys med omfattende centralt politisk formulerede visioner om heldagsskole, åben skole, bevægelse i undervisningen og børnenes læring, uheldigvis kombineret med afgørende lovgivningsindgreb om løn- og arbejdsforhold. Det ’dobbelte ejerskab’ (stat og kommuner) har i denne sammenhæng fungeret særdeles forskelligt – nogle steder har kommuner ageret som buffer mod de voldsomme forandringer, andre steder har man aktivt understøttet udviklingen med projekter og med kompetenceløft, og atter andre steder har man haft egne lokalpolitiske udviklingsdags-ordner parallelt med den nationale reform. Fagfolk har bedt om arbejdsro, så de mange tiltag ikke skulle befordre dekoblinger mellem lokale ledelser og lærere eller skoler og forældre. Men ro til at oversætte fra politisk vision til lokal praksis har ikke været den vare, der har været mest af, hvilket også ses som en virkning af tallenes indmarch i skolestyringen – den såkaldte resultatbaserede styring, der består i ministeriets overvågning af skolernes præstationer.
I forhold til de linjer, der er tegnet i det ovenstående, er regeringens initiativ sød musik: Her ser det umiddelbart ud til, at de to udvalgte kommuner får mulighed for at eksperimentere med, hvordan visioner om fremtidens folkeskole møder lokal praksis. Men hvordan kommer det til at fungere? Nok aflyses – med statsministerens ord – en række af de krav fra centralt politisk hold, der har skabt vanskeligheder. Men folkeskolen er i lighed med andre offentlige institutioner i øvrigt ikke desto mindre indlejret i et normativt spændingsfelt mellem stat, civilsamfund og et (quasi-)marked. Og dette felt er den politiske styringsinteresse ikke gået sporløst hen over. Et mix af centralisering (mål, indberetninger og andre bestemmelser) og decentralisering (de enkelte skolers/skolelederes ansvar for at finde veje til at leve op til målene) har betydet, at en folkeskole i dag må agere langt mere lydhørt på omverdenskravene end det tidligere har været tilfældet – nærmest som en moderne, markedsbaseret virksomhed. Det sker med risiko for, at et langsigtet udviklingsarbejde bliver afløst at kortsigtede indsatser. Vores tvivl er her, om et nyt frirum uden videre ændrer den tilstand?
Lad os som eksempel tage den øgede monitorering af skolerne. Når man statsligt måler på snart sagt alt mellem elevernes eksamensresultater, skolernes løfteevne og antal lærere med den rette uddannelsesprofil, er det ikke kun et forhold mellem skole og stat. Det bliver tal, der får kommunalpolitisk interesse og som let bliver basis for særlig kommunalpolitisk profilering. Og det bliver tal, der får forældreinteresse – ikke mindst i de dele af befolkningen, som i forvejen er uddannelsesorienteret. En interesse, der i nogle tilfælde kan være gunstig og i andre ugunstig for skolen. Tal får derfor en høj prioritet for den enkelte skole: Er vi tilstrækkeligt attraktive til, at vi bliver søgt? Det er en udvikling på godt og ondt, og vi vil alene bruge eksemplet til at sandsynliggøre, at den balance de senere års politiske initiativer har skabt i det ’normative miljø’ om skolen har sat sine spor. Betyder mindre styring fra Christiansborg, at kommunalbestyrelse og fagudvalg tør give tilsvarende mere frihed til skoleledere og skolebestyrelser med den risiko, det kunne indebære for de lokale uddannelsestal set i sammenligning med fx nabokommunen? Tør skoleledelser og -bestyrelser give øget indflydelse til lærerne til at medskabe skolevisionen og derpå frihed til deres eksperimenteren med at få vision og daglig praksis til at mødes? Risikoen er dårligere tal. Og hvad med forældrene – vil de se ’frisættelsen’ som en risiko for, at deres børn ikke får den skole, der skal sikre dem de bedste muligheder?
Vores påstand er, at den hidtidig centrale styringspolitik ikke aflyses med ét, sådan at forstå, at de normer, den har indgår styringen også skaber forventninger om, hvad der er og ikke er passende. Men det skal ikke forhindre os i at hilse ideen velkommen, også selv om den muligvis ikke bliver så vild, som statsministeren lægger op til. For er kommunalbestyrelser indstillet på projektet og har forældrene passende tillid dertil kan det være et godt udgangspunkt. Og kan nedtoning af strømmen af centralt-stillede krav betyde, at skoleledelsen gør rummet større hvad angår at forholde sig opdagende og analyserende til, hvordan man ’gør praksis’ på nye måder, kan man over tid iagttage og se nye spor. Det har vi faktisk haft lejlighed til ved forskningsmæssigt at følge og undersøge tiltag i Svendborg og Odense kommuner, endog under omstændigheder, hvor de statslige rammer ikke var så vide, som det bliver tilfældet i Esbjerg og Holbæk.
I Svendborg kommune arbejdede en skolechef i krydspresset mellem reformimplementering og skolelederes kamp for at få hverdagen til at hænge sammen. Hun udviklede en opskrift, der skulle skabe rum for dialog og tilgodese bottom up-synspunkter under realiseringen af folkeskolereformen fra 2014. Det var en forvaltningstilgang, der i samarbejde med skolelederne skabte forskellige fokus i implementeringen og dermed også filtrerede, prioriterede og tillod rækkefølger. Opskriften tilgodeså en implementeringskarakter af lokal genskabelse mellem top down og bottom up (Bov, Ball & Gold 1992) blandt andet ved sin filtrering og sine nyskabte fora for problemdiskussion. Som sådan var der både tale om en måde at manøvrere i et konfliktfyldt farvand mellem de professionelle og politikerne og en måde at anerkende, at det tager tid at skabe mening (Balslev & Raae 2019).
I Odense gjaldt projektet direkte lederkvalificering. Det var finansieret af de AP Møller-midler, der var afsat til folkeskolerne i forbindelse med folkeskolereformen. Konsulenter blev tilknyttet skoleledelserne over en længere periode for at styrke deres evne til at handle, analysere og begrunde indadtil og udadtil. Projektet er beskrevet og analyseret i bogen En god nok leder (Hjort, Bøje, Riebers, Raae & Stanek 2018). Ét af de spor vi så, var, at lederes udviklingsstrategiske tænkning kunne blive mere realistisk og komme tættere på praksis. Over de to år, vi fulgte projektet, så vi, at nogle af lederne lærte at tænkte strategi som emergerende processer: I stedet for med vold og magt at følge en strategisk plan, der jo i princippet er ’tænkt baglæns’ ud fra det ønskede resultat (implementering af y reformelementer), gav man sig lov til at iagttage, hvad der faktiske opstod i sammenstødene mellem vision og praksis og på den baggrund løbende reformulere strategien. Man kunne som i Svendborg-tilfældet sige, at det fremstod tydeligt, at ændringer først gav mening for og i lokal praksis efterhånden som lærere og andre arbejdede med deres praksis. I Odenseprojektet så vi spor af, at den erfaring blev en integreret i udviklingsstrategisk tænkning.
Vi bruger med velberådet hu formuleringen ’vi ser spor af’ – for det tager tid, hvis en sådan erfaring skal blive en del af almindelig tilgang til skoleudvikling, ikke mindst i betragtning af det pres på resultater, der har været lagt på grundskolen. Det tager sikkert mere end de tre år, der er afsat i regeringsudspillet. Det afgørende for, om ”den vilde idé” fører til noget, er for os at se, hvad der sker inde i hovederne på deltagere undervejs i initiativet – lærerne, pædagogerne, kommunalbestyrelsen og den kommunale forvaltning, forældrene og skolelederne. Får vi nedtonet forventninger til målfaste resultater og tonet op for erfaring med samarbejde om forandring? Vi vil ikke sige, at det er underordnet, hvad man samarbejder om (der er heller ingen fare for, at det bliver tilfældet). Vi vil blot henlede opmærksomheden på nødvendigheden af – i stedet for at slå nye kæmpeprojekter op – at være bevidst om de spor af tillidsfuldt samarbejde, der kan opstå ved at tage afsæt i, hvad der altid allerede er undervejs, muligvis som mindre initiativer på skolerne, men som initiativer, der peger i en retning af det, man gerne vil have anderledes. Skoleområdet må i fællesskab stille sig selv grundlæggende – og i visse tilfælde retoriske spørgsmål – i forbindelse med den nye frihed (se eksempler i tekstboks).
Hvad er det, vi vil frisætte folkeskolen fra og til?
· Først og fremmest: Hvad er det, vi gerne vil have anderledes?
· Er det hele den kommunale skolestrategiske styringskæde?
· Er det samarbejdet i de lokale uddannelsesnetværk?
· Og hvor går grænserne for, hvad man kan melde sig ud af?
Hvordan faciliterer man en ”frisættelse” af folkeskolen?
· Hvilke led i styringskæden vil vi sætte fri fra?
· Dvs., hvad bliver fagudvalgets og skolebestyrelsernes rolle i frihedstiden?
· Og hvad bliver direktør og chefers rolle?
Hvordan vil vi vide, hvad vi lærer?
· Dvs., hvordan vil vi bestemme og iagttage tegn på udvikling?
· Og hvordan vil vi erfaringsopsamle?
Vi vil ikke hævde, at frihedsforsøget er uden dilemmaer. Hvor er balancen mellem fælles folkeskole og vide muligheder for lokalt initiativ? Kan man for eksempel politisk eller forvaltningsmæssigt acceptere, at den enkelte folkeskole som følge af særlige samarbejdskonstellationer blandt forældre og lærere udvikler sig bort fra andre af kommunens skoler? Og balancen mellem politikeres, forvaltnings og professionelles ansvar: Skal 1000 blomster blomstre for siden at kunne plukke de smukkeste, eller risikerer vi for mange fejlskud? Skal man eksperimentere, så må man forholde sig udforskende til de mange dilemmaer, efterhånden som de opstår og på den baggrund reformulere de fælles spørgsmål fremfor at gribe til de mange svar, der allerede hænger i luften.
