Tema om offentlig modernisering
Gennem 30 år har politikerne forsøgt at modernisere den offentlige sektor.
Til det arbejde anvender vi en række regneprincipper og økonomiske modeller. Disse videreudvikles og forbedres løbende for at sikre, at vores fremskrivninger og konsekvensvurderinger er så retvisende som muligt.
Som et led i denne indsats har Finansministeriet og Økonomi- og Indenrigsministeriet oprettet en ny selvstændig arbejdsgruppe, der med baggrund i den internationale og faglige udvikling på området skal udvikle en ny makroøkonomisk model. En model, der i fremtiden kan danne ramme om de makroøkonomiske fremskrivninger og konsekvensvurderinger. Arbejdet skal tage udgangspunkt i ministeriernes nuværende makromodel – den såkaldte ADAM-model fra Danmarks Statistik – og de relaterede modeller. En lignende udvikling er i gang i andre nordiske finansministerier.
Udviklingen af en ny makromodel til ministerierne vil tage nogle år. I forbindelse med oprettelsen af arbejdsgruppen, vil vi gerne fortælle nærmere om projektets baggrund og formål. Dette skal også ses i lyset af, at ministeriernes regneprincipper og modelanvendelse løbende er et emne i den offentlige debat. Den interesse er vi glade for – og vi vil gerne bidrage til, at debatten foregår på et fuldt oplyst grundlag.
I Finansministeriet har vi i mange år brugt ADAM som ramme for vores fremskrivninger og konsekvensberegninger. ADAM kan overordnet siges at bestå af to dele. Den første er et detaljeret regnskab for samfundets økonomi og de offentlige finanser. Den anden er en beskrivelse af husholdningers, virksomheders og udlandets økonomiske adfærd.
Som et detaljeret regnskab er ADAM et yderst værdifuldt redskab i ministeriernes arbejde. Den nye model skal derfor så vidt muligt videreføre den regnskabsmæssige ramme, som er den ene del af ADAM. Formålet med udviklingsprojektet er at opnå en makroøkonomisk model, som på visse punkter står stærkere på den anden del – beskrivelsen af den økonomiske adfærd.
Det første punkt handler om modellens evne til at vurdere økonomiens tilpasning efter en ændring i den økonomiske politik, som eksempelvis øger arbejdsudbuddet. Det kunne være forøgelsen af efterlønsalderen, som gennemføres i disse år. Disse såkaldt strukturelle ændringer har gennem de seneste 20-25 år haft stigende betydning i tilrettelæggelsen af den økonomiske politik. Der er her behov for et modelredskab, som i højere grad end ADAM er gearet til at vurdere den samlede økonomis reaktion på strukturelle ændringer. Teknisk set er der behov for, at modellens samlede egenskaber i højere grad er bestemt af de statistiske (empiriske) erfaringer. I ADAM er det empiriske fokus på de enkelte adfærdsrelationer hver for sig, mens det resulterende samspil ikke er direkte empirisk funderet.
Det andet område, der med fordel kan forbedres, vedrører fastlæggelsen af finanspolitikken. Finanspolitikken fastlægges i dag med udgangspunkt i såkaldte strukturelle niveauer. Det betyder, at der sondres mellem økonomiens underliggende udvikling og den udvikling, som skyldes den aktuelle konjunktursituation. Det sker konkret ved, at Finansministeriet vurderer udviklingen i de strukturelle niveauer for beskæftigelse og produktion, og samtidig vurderer de såkaldte ”gab”, altså hvor langt den aktuelle produktion og beskæftigelse er fra de strukturelle niveauer.
Med udgangspunkt i de strukturelle niveauer bestemmes den strukturelle offentlige saldo, der måler de offentlige finanser i en situation med ”normalt” aktivitetsniveau. Udviklingen i den strukturelle saldo er udgangspunktet for fastlæggelsen af finanspolitikken og de årlige udgiftslofter.
I dag fastlægges skønnet for den strukturelle saldo i de aktuelle år uden for ADAM-modellen. Den nye model skal i højere grad beskrive udviklingen i de strukturelle niveauer i økonomien. Dermed bliver modellen et bedre redskab til fastlæggelsen af finanspolitikken, end ADAM er i dag.
Selve modelændringen påvirker ikke Finansministeriets regneprincipper med hensyn til effekten på arbejdsudbuddet af eksempelvis skatteændringer. I dag må dette ligeledes bestemmes uden for ADAM-modellen. Den nye model skal bygges således, at den i højere grad automatisk tager højde for, hvordan ændringer i beskatningen ændrer arbejdsudbuddet på linje med Finansministeriets detaljerede (mikrofunderede) regneprincipper.
Et tredje område med forbedringspotentiale er såkaldte forventningsdrevne effekter af politiske tiltag. Det må for eksempel forventes, at husholdningerne i højere grad vil ønske at øge deres samlede privatforbrug, hvis de planlægger en varig udvidelse af deres samlede arbejdsudbud, end hvis de kun kortvarigt øger arbejdsudbuddet. Dette skyldes blandt andet forventningerne til fremtidig indkomst. Endvidere vil forventningen om en permanent højere efterspørgsel fra husholdningerne medvirke til, at virksomhederne i højere grad vil investere i at udvide produktionskapacitet og afsætningskanaler. Husholdningerne og virksomhederne reagerer altså forskelligt i de to tilfælde – og på kort sigt er forskellen i reaktionerne baseret på deres forventninger til fremtiden.
Nyere makroøkonomiske modeller indeholder sådanne forventningsdrevne effekter. ADAM indeholder imidlertid ikke automatisk denne type effekter, og det er derfor op til modelbrugeren selv at tage højde for dem. I praksis betyder dette blandt andet, at der må benyttes forskellige udgaver af ADAM afhængigt af, om der analyseres på midlertidige eller permanente stød til økonomien. Finansministeriet benytter derfor i visse sammenhænge en udgave af ADAM, hvor priselasticiteterne i udenrigshandlen er forøget på linje med relevant empiri.
Således kan erfarne modelbrugere gennem teoretisk og empirisk velbegrundede justeringer af ADAM sikre, at fremskrivninger og konsekvensvurderinger bliver retvisende. Og Finansministeriets fremskrivninger er – med den måde som ADAM anvendes – så retvisende som det i dag er muligt. En ny model, der i mindre grad kræver, at modelbrugeren selv skal tage højde for vigtige aspekter af den økonomiske adfærd, kan imidlertid mere effektivt bidrage til transparens om antagelser og bagvedliggende mekanismer.
Det er en stor udfordring at lave anvendelige modeller, som efterkommer disse empiriske og teoretiske ønsker, og som samtidig kan udgøre en bogholderimæssig ramme, der er tilstrækkelig detaljeret til Finansministeriets behov. Den faglige udvikling inden for makroøkonomisk modellering har dog bragt sådanne modeller inden for rækkevidde. Det skyldes blandt andet metodemæssige landvindinger, som har fundet sted i de sidste 10-15 år, herunder siden finanskrisen. Denne udvikling har været understøttet af, at en række internationale institutioner som IMF og EU-Kommissionen samt en række centralbanker verden over har udviklet nye modeller.
De metodemæssige fremskridt har givet anledning til, at finansministerier i andre lande på det seneste er begyndt at udvikle nye modeltyper til brug i deres arbejde. Det drejer sig om de svenske og finske finansministerier – og det norske har også sat en proces i gang.
Det er vigtigt at understrege, at en ny makroøkonomisk model (ligesom ADAM) ikke vil være en facitliste. Danmark er en lille åben økonomi, og selv den bedst mulige model for den danske økonomi kommer ikke til at kunne beskrive alle de internationale forhold – herunder udefrakommende finanskriser – som er af afgørende betydning for Danmark.
Vi ønsker en åben og konstruktiv debat i løbet af processen med at udvikle en ny model. Som et første skridt vil vi invitere økonomiske eksperter og andre interessenter til et opstartsseminar i løbet af foråret, når modelgruppen og bestyrelsen er kommet på plads og i gang med arbejdet. Ved denne lejlighed vil vi også fortælle nærmere om projektets indhold og videre forløb.
De skal lave den nye model • Arbejdet med den nye makroøkonomiske model bliver forankret i en modelgruppe. Den bliver ledet af Peter Stephensen, som er forskningschef i DREAM-gruppen og en erfaren modelbygger. • Modelgruppen placeres fysisk sammen med DREAM-gruppen og De Økonomiske Råd • Arbejdet følges af en bestyrelse med tidligere overvismand og professor ved Aarhus Universitet, Torben M. Andersen, som formand. • Bestyrelsen består desuden af medlemmer af bestyrelserne for ADAM og DREAM (en nyere dansk makroøkonomisk strukturmodel). Udover repræsentanter fra Finansministeriet og Økonomi- og Indenrigsministeriet drejer det sig om rigsstatistiker Jørgen Elmeskov, professor og tidligere overvismand Hans Jørgen Whitta-Jakobsen og afdelingschef i Danmarks Nationalbank Niels Lynggaard. • Modelgruppens opdrag kan findes på Finansministeriets hjemmeside.
