Eldrup: Kontraktmål skaber mere bureaukrati

“Meget af det der fulgte Moderniseringsprogrammet har ikke virket godt. Afbureaukratiseringen er ikke lykkedes. Vi fik godt nok afskaffet noget, men der er samtidig kommet mere nyt til. I dag må vi nok erkende, at kontraktmål fører mere bureaukrati med sig.”  Det siger Anders Eldrup, der gennem de sidste 30 år har været en af de mest indflydelsesrige embedsmænd i og omkring centraladministrationen. I sin karriere har han spillet en central rolle i forsøgene på at effektivisere og modernisere den offentlige sektor.  “Meget af det vi har forsøgt at hente ind i styringsmetoder fra privat sektor har ikke virket efter hensigten i den offentlige sektor,” siger Eldrup i dag.  Han var ministersekretær for daværende finansminister Henning Christophersen, og dermed centralt placeret i hele orkestreringen af datidens store politiske projekt – Regeringens Moderniseringsprogram, som blev præsenteret for Folketinget den 28. november 1983. Det er i disse uger 30 år siden, og Anders Eldrup erkender i dag, at der er forskel på offentlig og privat sektor.  “Vi har forsøgt at efterligne og adoptere nogle virkemidler fra den private sektor, men man må nok sige, at det ikke er helt nemt at omplante metoder fra privat sektor til det offentlige,” siger Eldrup.  I dag mener han, at den nærmest ideologiske indføring af private paradigmer og metoder har taget alt for lidt højde for den offentlige sektors paradigmer.

“Man må nok erkende, at det der med bare at overføre tænkning fra privat sektor, var et fejlskud. Det er en svær øvelse, som eksempelvis blev forurenet af overenskomster og aftalegrundlag,” siger Eldrup. 

En af tidens mest udskældte områder er New Public Management – NPM-, som handler om kontraktmål, detailstyring og stramme rammer for afdelinger og enheder. NPM har efterhånden sin helt egen placering i debatten om den offentlige sektor.   Opgør med NPM Æren for indførelsen af New Public Management – NPM – tilregnes moderniseringsprogrammet, og det har siden slået dybe rødder som hadet og elsket styringsparadigme i hele den offentlige sektor. I 2007 tog en række offentlige topledere direkte afstand fra NPM med en kronik i Politiken, og siden har hadet taget mere og mere over. I dag får NPM ofte skylden for alt dårligt ved den offentlige sektors indretning. Helt så langt vil Anders Eldrup ikke gå.  “Moderniseringsprogrammet satte en kulturforandring igang, og blev løftestang for New Public Management, hvor man indførte nogle nye management principper i den offentlige sektor med inspiration fra privat sektor. Noget har virket, men det er tydeligt, at en del ikke har virket,” siger Eldrup.  I tilbageblik erkender han, at den stramme styring blev forurenet af den offentlige sektors særlige dogmer og kultur. Dermed blev styring til overstyring, fordi eksempelvis politiske dagsordner lægger nyt på før eksisterende virker. Det føder bureaukrati i stedet for den effektivisering, som egentlig har været hensigten.  “Den offentlige sektors succeskriterier er meget mere diffuse end i den private sektor, men det tænkte vi ikke så meget over dengang. Konsekvensen er, at den offentlige sektor har ikke udviklet sig produktivitets-mæssigt lige så godt som private sektor over de seneste 30 år,” erkender Anders Eldrup i dag.  Hans analyse er, at den offentlige sektor styres meget klart i een bestemt retning afhængig af tidens politiske ånd og konsensus. For 40 år siden en planøkonomisk tænkning, der førte til “kanten af afgrunden” og siden en markedsøkonomisk tænkning, der førte stigende bureaukrati med sig. 

“Tænk på PerspektivPlanerne i 1970’erne, som var baseret på en klar tro på, at den offentlige sektor kunne planstyres på hiearaki og økonomi. Dengang var troen på et effektivt topstyret planlægningssystem, men med regeringsskiftet i 1982, og de følgende års opgør med det planøkonomiske system, kom der et markant skifte med fokus på markedsstyring,” mindes Eldrup.

Regeringsskiftet i 1982, hvor konservative Poul Schlüter kom i spidsen for Firkløverregeringen, blev et tidehverv for retningen, mener Eldrup.     Græske tilstande “Vi havde jo nærmest græske tilstande i Danmark dengang. Derfor er det helt store i dag hvordan Henning Christophersen formåede at udpege en ny retning og få systemet og politikerne med sig. Det lykkedes ham på den måde at skabe et startskud for økonomisk dominans og fokus på retningen,” mindes Eldrup.  Det helt store skifte kom dog først nogle år senere, men det satte ifølge Eldrup, til gengæld fuld tryk på markedsmekanismerne i den offentlige sektor.  “Murens fald i 1989 blev jo den totalte fiasko for det planøkonomiske system. Det gav markedsstyringen en markant fremdrift og det understøttede og forstærkede NPM de følgende år, og bidrog til et stigende bureaukrati,” mener Eldrup.  Dengang i 1980’erne troede den unge ministersekretær ikke voldsomt meget på Moderniseringsprogrammet, men når han ser tilbage i dag, er der områder, hvor der er gennemført vigtige kulturforandringer.  “Det er fair at sige, at programmet ikke havde praktiske effekter den første lange periode. Men det fik effekt i takt med at der blev flyttet rundt og ændret på faste strukturer. Derfor kan man nok ikke undervurdere effekten i dag,” siger den tidligere topembedsmand. Han giver et konkret eksempel, der viser, hvor lang tid forandringer kan tage i det offentlige system, selvom den sunde fornuft og politiske vilje er til stede.  “Moderniseringsprogrammet har også sine succes’er. Paradoksalt nok er et af de mest udskældte områder – digitaliseringen – også et af de mest markante elementer i moderniseringen af den offentlige sektor. Og een af forklaringerne på at vi i dag – trods bureaukrati og andre dårligdomme – har een af verdens mest effektive offentlige sektorer,” mener Eldrup, der som chef i Finansministeriet sad på en af de tungeste poster.    En anden offentlig sektor på vej  Siden moderniseringsprogrammet har skiftende regeringer gjort forsøg på effektivisering og modernisering af den offentlige sektor med varierende succes. Nyrup-regeringerne fremlagde deres reformprogram “Nyt syn på den offentlige sektor” i 1993, hvor effektiviseringsdiskursen fortsattes. Anders Fogh Rasmussen relancerede moderniseringsbegrebet med “Moderniseringsprogrammet – med borgeren ved roret” i 2002, og fortsætter kursen med Kvalitetsreformen i 2006. Men ifølge Eldrup går der en lige linie fra disse initiativer tilbage til Moderniseringsprogrammet, og han erkender, at bureaukratiet overlevede dem alle.  “Formålet med Moderniseringsprogrammet var at sætte en stopper for vækstudvikling i den offentlige sektor. Det kan vi jo se i dag, at det er ikke lykkes,” erkender Eldrup.  Han mener dog, at der er en ny offentlig sektor på vej. At der er forandringer på vej, som skaber en ny offentlig sektor på den anden side. Et markant skifte, som vil forme en ny periode, og afløse de polariserede skift fra planøkonomisk topstyring i halvfjerdserne til bureaukratiserende markedsstyring fra primo firserne og frem til i dag.  “Den skandinaviske velfærdsmodel blev født i en tid hvor der var vækst og stigende finansieringsgrundlag. Med velfærdsmodellen som grundlag skabtes en samfundsmodel, som det meste af verden ser med misundelse på. I dag er tiden en anden – begrænset vækst, begrænset tilgang af ny finansiering,” siger Eldrup, der håber på et opgør med bureaukrati og ideologiske blokeringer.  “Gennem de sidste 30 år har svaret på alle udfordringer hver gang været nye regler. Den tid er ved at være slut, tror jeg. Vi ser også nogle ændringer i den idealpolitiske tilgang, som kan resultere i en ny retning. Derfor kan man i dag tale om en offentlig sektor hvor kerneopgaven eksempelvis er fornuftig undervisning men ikke drift og bygning af skolerne,” siger Eldrup, der er overbevist om, at den nuværende krise vil tage grundlæggende forandringer med sig. “Tiden er kommet, hvor velfærdsmodellen skal gentænkes for at bevare de grundlæggende værdifulde træk. Vi har brug for et Moderniseringsprogram 2.0,” siger den tidligere departementschef.