Begejstring og vrede i ledelsesteorien: Pas nu på med NPM-hadet

Året er 1983. Den nye regering Schlüter, der tiltrådte i 1982, fremlægger sit ”moderniseringsprogram” for den offentlige sektor. Penneføreren i Finansministeriet er den unge cand. scient. pol Carsten Jarlov.  

Formålet med programmet angives som ” ..at forny og forbedre det offentliges service overfor borgere og virksomheder”. Dette formål skal sikres via de ”moderne ledelsesprincipper og nye styrings- og organisationsformer”, som præsenteres i programmet. Bl.a. decentralisering af ansvar og kompetence - ovenfra skal kun formuleres generelle rammer. Markedsstyring og friere forbrugsvalg. Bedre publikumsbetjening og regelforenkling. Leder- og personaleudvikling. Mere ny teknologi/IT. (læs hele det originale program her.)

Selvom om forfatterne til programmet ikke brugte ordet, så var moderniseringsprogrammet starten på New Public Management (NPM) i Danmark.

I dag anses NPM af de fleste – med en forbavsende enighed og vrede - som dødt og færdigt, ondt og umenneskeligt. Selv i oplægget til et nyt socialdemokratisk partiprogram nævnes NPM, som noget der skal afskaffes og erstattes med tillid og direkte ledelse.

”Politik skal fokusere mere på at sætte klare mål frem for at detailstyre processer.” (Udkast til program ”Fælles om Danmark”, downloadet fra altinget.dk 17.7.17, s. 17), Det lyder næsten som det, NPM vil. Kongen er død. Kongen længe leve!

Hvad er New Public Management?

I det danske Wikipedia (20.7.17) karakteriseres NPM som et ledelsessystem, der har til formål at effektivisere den offentlige sektor ved lån af metoder fra den private sektor. Forfatteren skriver, at begrebet er bredt og komplekst. Den engelske politolog Christopher Hood regnes som den, der har brugt begrebet først (i en artikel fra 1991, se henvisning i Wikipedia). Han mener det som en samlebetegnelser for en række fornyelsestanker mht. offentlig management, som var kommet på banen i 1980'erne. Begrebet er altså ikke dannet ud fra en skarp teoretisk tanke. Hood nævner i artiklen syv fornyelsestanker, som han inddrager under begrebet. Bl.a. professionel og synlig ledelse, tydelige mål og måling, konkurrence, sparsommelighed og disciplin.

Skal man snævre begrebet noget ind, kan man tage udgangspunkt i en universel model for produktion. Input-Proces-Output-Outcome. Man kan anvende den på meget forskellige enheder, også mht. størrelse, fra en enkelt person, en arbejdsgruppe, en virksomhed/institution/forvaltning, et samfund. Ledelsen kan være f.eks. staten over for en skole, men kan også være en lokal ledelse.

Lad mig til illustration vælge et kontor i en offentlig enhed. Input omfatter her f.eks. bevillinger/penge, hvem der ansættes og deres baggrund, lovgivningsmæssige krav til kontoret (hvilke paragraffer administrerer de, måske er der bindinger på sagsgangen i fastsatte vejledninger mm.). Processen omfatter det arbejde, der udføres, og hvordan det udføres samt dem, der udfører det mht. deres viden og holdning. Output kan siges at omfatte de sagsafgørelser, der træffes; den vejledning, der gives udadtil mm. Outcome angår, om de samfundsmæssige eller borgerrettede mål, som kontoret skal varetage, faktisk nås gennem dets afgørelser. Det er jo meget godt, at man leverer så og så mange sagsafgørelser f.eks. i et kontor, der har fokus på miljø, hvis dette miljø så ikke forbedres via sagsafgørelserne.

Ledelsen kan styre forskellige steder

Ovenover svæver en ledelse, vi kan både tænke på en stat og en lokal ledelse, der kan vælge at sætte sin ledelse og styring ind på forskellige punkter mht. Input, Proces, Output og Outcome.

• Man kan styre på input: Bevillinger, hvem der ansættes, hvilket område de skal arbejde på, eventuelle regler for arbejdet.
• Man kan styre på processen; Hvordan skal der arbejdes, tæt supervision og kontrol, tæt holdningsstyring.
• På output: Det er, når NPM tages i en snævrere forstand, her, der sættes ind. Det er også ment som en befrielse af medarbejderne fra for tæt detailstyring (se Socialdemokraternes Programudkast ovenfor).
• Og på outcome, som NPM tanker også gerne ville styre på, men som ofte er svære at måle. Output på et hospital kan være antal operationer og antal liggedage, men om patienterne senere føler sig raske og kan vende tilbage til deres liv er sværere at måle.

Undersøgelser af NPM

I den danske debat er der især to undersøgelser, der fremhæves, som for kritikerne synes at bevise, at begrebet er dødt og ubrugeligt. Det er:

• Christopher Hood & Ruth Dixon: A Government that Worked Better and Cost Less? Oxford 2015. 242 sider.

• Marie Østergaard Møller, Katrine Iversen og Vibeke Normann Andersen: Review af resultatbaseret styring. Resultatbaseret styring på grundskole-, beskæftigelses- og socialområdet, KORA 2016. 78 sider.

Hood & Dixon

Christopher Hood er en respekteret engelsk politolog. Han opfattes som tidligere nævnt at være den, der ”opfandt” begrebet NPM. I bogen fra 2015 undersøger han og Ruth Dixon (oprindelig kemiker), om det virker. Har det skabt de ønskede resultater i UK, et af NPMs førerlande? Hovedkonklusionen er, at det har det ikke.

Bogen er tung, meget datafyldt og meget interessant. Men måske mere som en studiebog i problemerne med empirisk analyse. Bl.a. fordi de belyser bøvlet med at skaffe sammenlignelige data for en 30 års periode (ca. 1980-2010 plus et par år), hvor opgørelsesprincipper og organisationsgrænser mv. ændres. Og bøvlet med at tolke dem, man så kan finde..

Hood & Dixons metode er, at de på makroplan, dvs. for hele UK, søger at skaffe data på, om den offentlige sektor er mere effektiv og borgervendt end tidligere. Omkostningerne til den offentlige sektor er ikke faldet, men steget drastisk. Så meget for effektivisering, konkluderer de. Klager og retssager er også steget. Står UK bedre i internationale sammenligninger? Nej. Er sagsbehandlingen blevet dårligere, og hukommelse og kvalitet svækket på grund af mange omorganisering og hyppigere rokeringer. Delvis, men dog ikke på alle punkter.

Metoden (undersøgelsen på makroplan) åbner for indvendinger. Man kan sige, at det for det første handler om førsteårsfejlen i statistik: Samvariation (og modvariation) beviser ikke årsag. I de sidste 30 år er fødselsraten i DK faldet; det er antallet af storke vist også.

Udgifterne til den offentlige sektor kan være steget, fordi mange nye opgaver, som man næppe havde i 1980, er taget ind. Og på de kendte er ambitionsniveauet måske steget. Man kan også argumentere, at udgifterne ville være endnu større, hvis vi ikke havde haft NPM. Klagerne kan være steget, måske fordi borgerne er blevet mere krævende, og måske direkte, fordi NPM med deres resultatmål f.eks. sagsbehandlingstider har vist borgerne deres rettigheder. Osv.

Mangler direkte sammenligninger

Et andet problem er, at forfatterne ikke går ned på enkeltvirksomhedsniveau og sammenligner resultater for offentlige virksomheder, der har implementeret NPM energisk, og de der ikke har.

De fortæller flere gange, at kommentatorer har sagt, at de burde gøre dette (”disaggregate!”, f.eks. s. 86), men de gør det ikke. De laver dog en sektoranalyse af skatteområdet, men det er også meget makro.

Man kunne gå videre og ønske sig, at de gik ind og så på enkelte elementer i det brede NPM-begreb. Har de institutioner, der har koncentreret sig om ledelsesudvikling, haft andre resultater end dem, der f.eks. ser på målstyring?

Bogen diskuterer mange (andre) indvendinger helt kvalificeret, men ender med at afvise dem, som forfatterne også ”skal”, hvis der skal komme en sammenhængende bog og anklage ud af det. Det er der kommet, men et bevis på, at NPM er død eller ikke duer, er det ikke. Slet ikke, hvis NPM tages i den snævre betydning af outputstyring/resultatstyring, som jeg foreslog ovenfor.

Men bogen opfattes af kritikere som dødsklokken over NPM: Adam Wolf, Information 7.11.16 ”Sidste år lagde Hood styringsmetoden [NPM] i graven på baggrund af en stor evaluering af den britiske reformbølge”. Og når det danske Wikipedia (20.7.17) skriver, at Hood & Dixons undersøgelse viser, at NPM har ”givet lavere kvalitet [kursiv i originalen] og mindre effektiv offentlig forvaltning.”, altså at NPM direkte er årsagen hertil, så er det helt hen i vejret jf. samvariation er ikke årsag. S. 183 afviser Hood & Dixon direkte dette ”radically pessimistic view”.

For en ordens skyld, så lad mig notere, at bogen i de tilfælde, jeg har set, har fået positive eller accepterende anmeldelser. Måske dog mest på den måde, at forfatterne springer kritikken af metoden over og benytter lejligheden til at fremsætte deres egne meninger om NPM.

KORA-forskernes review

KORA står for Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning, og er kilde til den anden undersøgelse, jeg refererer ovenfor, som er lavet af Marie Østergaard Møller, Katrine Iversen og Vibeke Normann Andersen. KORA er siden fusioneret med SFI under navnet VIVE. Undersøgelsen er et såkaldt review, der fokuserer på Resultatbaseret Styring (RBS), som forfatterne anser for en hjørnesten i NPM.

RBS kan også kaldes målstyring eller outputstyring med de ord, jeg anvendte ovenfor. F.eks. i form af at staten sætter mål for f.eks. skolerne (karakterniveauer eller lignende) og måler på, om de nås. Eller at kommunerne eller skolerne selv sætter sådanne mål.

Forfatterne har udvalgt 60 empiriske undersøgelser heraf, danske og udenlandske, fra tre områder, grundskolen, beskæftigelsesområdet og det sociale område. Spørgsmålet er, om RBS virker.

Der er tale om en meget solid undersøgelse, og forfatterne har gjort et stort arbejde for at sammenfatte de meget forskelligartede undersøgelser, med forskellige metoder og fra forskellige lande. De følger ikke helt min inddeling, hvor RBS især angår output. De anser også, at RBS kan angå input, være en del af de krav, der up front stilles til en organisation. Ved output tænker de især på, hvad der sker med frontlinjemedarbejdernes adfærd. Denne ”beklagelige” afvigelse har dog ikke større betydning for deres resultater.

Deres konklusion er relativt negativ mht. RBS. Det virker sommetider, ja, endda ofte, men det har eller kan have kedelige bivirkninger. F.eks. i form af det, de kalder målfiksering, dvs. at de udvalgte mål opfyldes, mens andre måske også vigtige, men f.eks. svært målbare mål, der er ikke er sat op, ignoreres. F.eks. når de kritiseres, at politiet investerer for meget tid i at fange fartsyndere, mens andre formodentligt vigtigere mål, som ikke er formuleret, bliver forsømt. Men der udtryk for, at styringen virker, ja, nærmest virker for meget.

Reviewets perspektiveringer

RBS kan også skabe en tendens til, at de lette klienter (dygtige elever, borgere der let kan komme i beskæftigelse f.eks.) prioriteres. Her er det lettest at score i forhold til målene. De tungere klienter lider.

Det kan have en negativ virkning på arbejdsholdningen: Der udvikles en ”tjekliste-kultur”. Formålet er at få hakket af i forhold til målingerne, ikke at løse klienten/borgerens dybere problemer. Man kan dog forestille sig, at denne fremmedgørelse eller tingsliggørelse, som man kunne kalde det, under alle omstændigheder udvikles i job som skolelærerens eller socialbehandleren. Man kan ikke som medarbejder engagere sig i alle sager og problemer, så går man død. Man kan næsten se det som en del af professionaliseringen. Måske arbejder mange undersøgelser med en lidt naiv grundantagelse om den ideelle medarbejder: Uendelig kompetent, engageret og empatisk, med nok tid og ressourcer. Hvis denne antagelse ikke er rigtig, så er det måske rart at have noget at holde sig til. F.eks. nogle mål. Denne tanke, at mål kan skabe klarhed i en uoverskuelig situation for medarbejderne, nævnes faktisk i forhold til beskæftigelsesområdet (s. 42).

Her er nogle videre inspirationer fra undersøgelsen, som jeg ser dem, uden at de er formuleret af forfatterne, som jeg gør det: RBS synes at fungere bedst på områder, hvor der er en slags masseproduktion (skole og beskæftigelse). På det sociale område, hvor det er svært at formulere mål på tværs af mange klienter, duer teknikken måske ikke.

Næppe overraskende synes det også at fungere bedst, når ledelsen har autoritet f.eks. tillidsmæssigt eller til at hyre og fyre. Samt når medarbejderne er indforstået med målene, f.eks. at de er formuleret af en instans, de har sympati med (ikke f.eks. af en fjern stat med et andet politisk ståsted end deres eget)

Blandt de forhold, som forfatterne har registreret om de forskellige undersøgelser er undersøgelsernes udgangshypoteser. Her kan man skelne mellem dem, der er kritiske over for RBS og måske nærmest søger efter uheldige bivirkninger, og dem, der er positive over for værktøjet og måske snarere søger efter, hvordan det kan forbedres. Der er tilsyneladende flest, der går til undersøgelserne med en skeptisk indstilling.

Det minder mig om en ældre undersøgelse af et tilsvarende styringskoncept (Tord Häversjö, ikke publiceret). Her blev undersøgeren nysgerrig og så nærmere på forskellen. Han nåede frem til, at den samvarierede med, hvem forfatterne var. De akademiske forfattere var kritiske allerede i udgangspunktet og fandt ofte kritisk at sige, mens konsulenter og praktikere var mere positive.

Begge dele kan man måske give forklaringer på (konsulenterne lever af det, forskerne lever af at kritisere) Det ikke er sådan, at jeg mener, at sådanne forskelle helt eller delvis devaluerer studierne. Alle øjne har noget at se. Men det kan minde om, at nogle styringskoncepter typisk bliver særligt kritisk modtaget i den akademiske verden. Det gælder, i hvert fald som en hypotese, også NPM. Hood & Dixon har noteret dette (s. 181-2 i deres bog). Man kunne vælge at se det som en (del)forklaring på, at deres bog opfattes positivt af (akademiske) anmeldere.

Alt i alt er KORA-undersøgelsens resultater kritisk over for RBS. Men heller ikke denne undersøgelse kan tages til indtægt for, at RBS slet ikke virker eller er og bør være død, som nogle kritikere har konkluderet.  F.eks. Hjortdal denoffentlige.dk 4.3.16: ”Dokumentation: Resultatstyring virker ikke.”

Kærlighed og had – Ingen stor ledelsesreform nødvendig

Styring kan sættes ind forskellige steder og i forskellige former. I en vis tidsalder og samfund er der ofte stærke, men ikke særligt velbegrundede meninger om, hvad der er det rigtige. Når et begreb er ungt, er der ofte stor begejstring,, i hvert fald hos nogle, men ikke så mange erfaringer. Når et koncept er ved at gå dødt, er der næppe grænser for, hvor ubegavet og skadeligt, det er. Det er i den fase, at NPM er. Alle kan være med til at rakke det ned. Det er rart at have noget sådant. En fjende. Man behøver ikke læse undersøgelserne ordentligt, for man ved, at konceptet er dårligt.

Her over for står en lidt mere iskold livsforståelse.

”Du bliver aldrig mere lykkelig, end du er nu.” Alle situationer (ledelseskoncepter) har deres fordele - og deres mangler. Ingen styringskoncepter bør man regne for helt out. En moderat styringsskepsis er også nyttig. Alle systemer har noget, men ingen virker perfekt eller blot virker. Hvem kunne dog tro det? Og den perfekte styring ville heller ikke være rart. Slip og revner i systemerne redder ofte organisationer.

Der er i mine øjne ikke behov for en stor ”ledelsesreform” i den offentlige. Der er masser i gang og megen energi. Men der er hos alle brug for en kritisk og kærlig omgang med både nye og gamle begreber.

FAKTA: Om forfatteren

• Bøje Larsen, tidligere management-konsulent og professor ved CBS. Nu adjungeret professor ved CBS.
• Hjemmeside: kbl.dk.
• Relevante publikationer:
• Styringstænkning. Er ledelse mulig? 1981 (kritik af styringsmodeller, ofte fungerer styring ikke).
• Mening i galskaben. Oversigt over ledelsesteorierne, 2012 (bl.a. en livscyklusmodel for ledelseskoncepter).