Farvel til grønthøsterbesparelser: Nu skal velfærden fornys gennem en arena for samskabelse

Nye samskabelsesinitiativer bobler for tiden frem i de danske kommuner. Politikere søger at samskabe nye politikker med borgere, lokale virksomheder og civilsamfundsorganisationer. Administrationen diskuterer, hvordan den offentlige sektor kan samarbejde på tværs af organisatoriske skel og inddrage lokalsamfundets aktører i løsningen af de komplekse og genstridige samfundsproblemer. Medarbejdere involverer brugere, foreninger og lokalsamfund i konkrete samskabelsesprojekter, der skaber nye og fleksible løsninger af høj kvalitet. Borgerne er begyndt at samle sig omkring sager, der kalder på en målrettet fælles indsats. Samskabelse er det nye sort, og der er derfor god grund til at stoppe op og reflektere over, hvad det er, hvad det kan og hvordan vi kan blive bedre til det.

Hvorfor fokus på samskabelse?

Baggrunden for det voksende fokus på samskabelse er, at kommunerne i mange år har taklet krydspresset mellem borgernes stigende forventninger og de stadigt mere knappe offentlige ressourcer ved hjælp af grønthøstermetoden, som udmelder ’blinde’ procentvise rammebesparelser, der efterfølgende realiseres gennem en endeløs række af rationaliseringer, effektiviseringer og produktivitetsforbedringer.

Kommunerne er efterhånden blevet gode til at lave grønthøsterbesparelser, men det slider på den offentlige service, medarbejdernes faglige stolthed, samt befolkningens tilfredshed med kommunen og tiltro til politikerne. Med den nye regerings udmeldinger er der udsigt til endnu flere kommunale rammebesparelser, og samtidig viser nye undersøgelser, at det fremover vil blive sværere og sværere at høste tilstrækkelige besparelsesgevinster ved hjælp af fedtsugende Lean-teknikker og effektivitetsforbedrende udliciteringer af offentlig service. Der er ikke ret meget fedt tilbage at suge væk, og den offentlige serviceproduktion er blevet så effektiv, at private virksomheder har svært ved at gøre det bedre og billigere.

Læs også Kongen er død. Længe leve samskaberen

I denne pressede situation er det oplagt for kommuner at forsøge at supplere den intense jagt på ressourcebesparelser med systematiske forsøg på at mobilisere nye ressourcer. Det er her samskabelse kommer ind i billedet. Samskabelse søger nemlig at mobilisere medarbejdernes, borgernes, og lokale virksomheders og foreningers kompetencer, ideer, engagement og virkelyst i løsningen af fælles opgaver, problemer og udfordringer. Samskabelse er en ny kommunal strategi, som både bryder med den klassiske forestilling om, at den offentlige sektor er eneansvarlig for at levere service og løsninger til borgerne, og den alternative forestilling om at den offentlige og private sektor helst skal konkurrere om, hvem der kan levere den billigste service.

Samskabelse handler i sin kerne om, at få offentlige og private aktører til at arbejde sammen og dele viden og ressourcer med hinanden i en fælles bestræbelse på at lave bedre og mere virkningsfulde politikker og skabe mere kvalitet i den offentlige service, uden det nødvendigvis koster en bondegård.

Offentlige medarbejdere, borgere, lokale virksomheder og civilsamfundsorganisationer kan give et langt større bidrag til den fælles opgaveløsning i kommunerne, end de gør i dag, og lokalt synes der at være et stærkt ønske om, at de skal bidrage mere. Det skyldes ikke kun, at riget fattes penge, og den offentlige service ellers har udsigt til kraftige forringelser på grund af store nedskæringer, men også at samskabelse kan give os bedre løsninger med mere kvalitet og større effekt.

Samskabelse som styringskoncept

Samskabelse er en ny måde at tænke offentlig styring på. I udgangspunktet blev den offentlige sektor og kommunerne i høj grad opfattet som en myndighed, der udøver autoritet over for borgerne ved at træffe bindende og ofte indgribende afgørelser og tildele dem lovhjelmede serviceydelser. Borgerne blev set som klienter, der ydmygt og underdanigt stod med hatten i hånden, respekterede afgørelserne og takkede for de tildelte ydelser.

Op gennem 70’erne voksede kritikken af den offentlige sektors umyndiggørelse af borgerne. Nu skulle borgernes behov og ønsker sættes i centrum, og det var et af kernepunkterne i 80’ernes New Public Management reformer, der redefinerede den offentlige sektors rolle fra at være en magtfuld autoritet til at være en serviceleverandør.

Servicemindedhed, frit valg af serviceleverandør, brugerbestyrelser og brugertilfredshedsundersøgelser skulle sikre, at den offentlige sektor tog udgangspunkt i borgernes individuelle ønsker og behov. Denne tankegang har imidlertid været en dyr fornøjelse. Borgerne er blevet placeret i en kunderolle, hvor de kræsent har kunnet stille flere og flere krav til den offentlige sektor, uden at se sig selv som en del af løsningen. Spørgsmålet var, hvad skolen kunne gøre for ens barn, og i mindre grad hvad man selv kunne gøre som ansvarlig forælder. Og var serviceniveauet i folkeskolen ikke højt nok, så var det bare med at få barnet over i en privatskole.

Reaktionen på borgernes stigende krav og forventninger i en stadig mere presset offentlig sektor har været en voksende interesse for, hvordan borgerne kan bidrage til at løfte de offentlige opgaver og være med til at udvikle nye og mere effektfulde løsninger.

Denne tankegang har ført til udviklingen af en ny forestilling om den offentlige sektor som en arena for samskabelse.

Læs og​så: Her er historien bag velfærdsstatens eksistenskrise

Kommunale forvaltninger og grupper af fagprofessionelle skal arbejde sammen på tværs for at lave koordinerede og helhedsorienterede løsninger for borgerne. Samtidig skal stikket sættes i borgerne og det omkringliggende samfund, så offentlige og private aktører i fællesskab kan løse forskellige typer af offentlige opgaver gennem en gensidig udveksling af ressourcer, kompetencer og ideer.

Samskabelse ændrer den traditionelle offentlige styringsmodel. Ifølge den traditionelle parlamentariske styringskæde vælger borgerne nogle politikere, der laver autoritative regler, standarder og beslutninger, som ligger til grund for embedsværkets konkrete borgerrettede styring og serviceproduktion. I denne model handler politikere, embedsmænd og borgere hver for sig og efter hinanden i en kæde af delegations- og kontrolrelationer. I samskabelse arbejder alle disse aktører sammen om at beskrive og definere problemer og udfordringer, finde nye og bedre løsninger og realisere dem i praksis.

Samskabelsesstigen

Samskabelse kan defineres som to eller flere aktørers fælles bestræbelse på at løse en offentlig opgave eller et samfundsmæssigt problem gennem en konstruktiv udveksling og anvendelse af deres forskellige erfaringer, ressourcer, kompetencer og ideer.

Aktørerne kan både være offentlige og/eller private, og de private parter kan både være individer, grupper og organisationer. Sidstnævnte kan enten være ’for-profit’ eller ’non-profit’. Alle der kan bidrage til den tværgående opgave- eller problemløsning er velkomne.

Samskabelsesbegrebet lægger op til en helt ny måde at tænke borgerinddragelse på. Hvor man i gamle dage talte om en ’deltagelsesstige’, der startede med, at borgerne blev orienteret om offentlige beslutninger og havde borgerenes selvbestemmelse og selvregulering som det højeste trin, så kan man i dag tale om en ’samskabelsesstige’, hvor det laveste trin er understøttelse af borgernes mestring af eget liv og det højeste er samarbejde om udvikling af nye offentlige løsninger.

Det første og laveste trin i samskabelse er, at forskellige forvaltninger og fagprofessionelle grupper arbejder sammen med hinanden, og forsøger at få brugerne til at bidrage aktivt til at definere deres problemer og udfordringer og prioritere og producere den service, som de har brug for. Det kan eksempelvis være patienter, som af deres læge og fysioterapeut instrueres i selv at lave bestemte knæøvelser, der hjælper dem til at få førligheden tilbage efter en knæoperation, eller borgere som uddannes til at beskytte sig mod stigende vandstand i fjorden. Det kan også være arbejdsløse, der understøttes i selv at udarbejde en handleplan for, hvordan de kan komme i beskæftigelse.

Næste trin er, at borgerne skaber velfærd for andre ved at stille op som frivillige. Her er det vigtigt, at den frivillige sektor ikke tænkes som adskilt fra eller i konkurrence med den offentlige sektor. Samskabelse indebærer, at man ser hinanden som tæt forbundne og velintegrerede samarbejdspartnere. Frivillige og offentlige medarbejdere kan eksempelvis samproducere offentlig velfærdsservice på en skole, et plejehjem eller på et sygehus, men samskabelsen af serviceydelser kan også finde sted i et samspil mellem kommunale forvaltninger og frivillige organisationer, der hjælper med integration af flygtninge.

Samskabelse er imidlertid mere end en samproduktion af eksisterende serviceydelser. Det tredje trin på samskabelsesstigen handler således om at inddrage borgerne i drøftelsen af nye løsninger og servicetilbud, hvilket ofte sker gennem høringer og dialogmøder, hvor borgerne kan fortælle om deres ønsker og behov, og sige hvad de mener om kommunens ideer og forslag. Det kan også kan finde sted i workshops og ved hjælp af forskellige former for crowdsourcing, hvor offentlige aktører beder borgerne om hjælp til at finde en løsning på et specifikt problem.

Det højeste trin på stigen er, når borgere og andre private aktører indgår i et ligeværdigt samarbejde med en eller flere offentlige aktører om definitionen af problemer og udfordringer, design af nye løsninger og gennemførelsen af disse. Det kunne eksempelvis være i et § 17.4 udvalg, hvor politikere, administratorer, frivillige organisationer og lokale virksomheder laver en plan for integrationen af flygtninge eller i en visionsproces, hvor politikerne inddrager borgerne i at formulere en plan for kommunens fremtidige udvikling.

Kommunerne er i de senere år blevet bedre til at inddrage borgernes og civilsamfundets ressourcer i produktionen af offentlige serviceopgaver, og implementeringen af nye løsninger, og undertiden er borgerne og lokale organisationer også med til at designe indholdet af nye tiltag og løsninger.

Det kniber til gengæld med at åbne armene for og bygge videre på de projekter, som borgerne har initieret. Kommunerne kan sagtens blive mere lydhøre over for de dagsordner, som optager borgerne, og de ideer borgerne har til samskabelsesprojekter. Her er der et stort samskabelsespotentiale, som ikke må stå uudnyttet hen.

Samskabelse handler nemlig ikke kun om kommunens borgerinddragelse, men også om borgernes mulighed for kommuneinddragelse. Ud fra denne erkendelse er nogle kommuner begyndt at ansætte ’brobyggere’ og ’playmakere’, som har til opgave at fremme og tage godt imod borgernes invitation til samskabelse. Det er disse kommuner, der med deres bevidste forsøg på at skabe ligeværdige relationer mellem borgere og kommune, står øverst på samskabelsesstigen.

Aktørernes forskellige veje til samskabelse

I samskabelse arbejder politikere, embedsmænd og borgere sammen om at skabe gode og effektive offentlige løsninger og servicetilbud. Et centralt spørgsmål er derfor, om der er grund til at tro, at de vil bruge tid og kræfter på besværlige samskabelsesprocesser, fremfor at bestemme det hele selv, stole på egne faglige kompetencer eller blive hjemme i sofaen.

Det er bestemt ikke altid let, at motivere politikere, embedsmænd og borgere til at deltage i samskabelse af fælles løsninger. På den anden side synes hver af de tre kerneaktører at have hver deres vej ind i samskabelsesrummet:

• Politikerne vil gerne styrke deres politiske lederskab, og det kræver en tæt dialog med administrationen og et konstruktivt samspil med foreninger og borgere, så politikerne kan få det nødvendige input til at udvikle nye og bedre politiske løsninger på lokalsamfundets udfordringer

• Embedsmændene har brug for at involvere private aktører for at løse de komplekse og genstridige problemer, som de hverken har viden eller ressourcer til at løse alene ved skrivebordet inde på rådhuset

• Borgerne søger i stigende grad fællesskab og mening, og vil gerne involveres mere aktivt og mere direkte i beslutninger, der påvirker deres hverdag

Politikere, embedsmænd og borgere udviser således ud fra forskellige motiver stigende interesse for samskabelse, men samtidig ændrer den nye vægt på samskabelse deres roller, hvilket fremgår af skemaet, som er inspireret af Skanderborg Kommunes omstilling til en samskabelseskommune.

Gevinsten ved øget vægt på samskabelse

Samskabelse animerer politikere, offentlige ledere og medarbejdere til at arbejde mere ud af huset og tættere sammen med hinanden og med lokale virksomheder, foreninger og borgere. Undervejs udvikler de nye roller, der understøtter deres gensidige udveksling af ideer, kompetencer og ressourcer.

Selv om samskabelse rent faktisk bidrager til at styrke det lokale demokrati ved at fremme aktiv borgerdeltagelse, så er hovedfokus i den nye samskabelsestænkning rettet mod at skabe bedre offentlige løsninger bl.a. ved at skabe samarbejdsdrevet innovation, hvor forskellige offentlige og private parter arbejder sammen om at udvikle og realisere nye kreative løsninger, der bryder med vante forestillinger og gængs praksis, og samtidig skaber offentlig værdi.

Kommuner, der er trætte af at klare de økonomiske problemer ved at køre grønthøsteren hen over det kommunale budget, og i stedet ønsker at få mere for mindre ved at satse udviklingen af nye og innovative offentlige indsatser, kan med fordel omstille sig til en arena for samskabelse.

Samskabelse mobiliserer den offentlige og private sektors ressourcer i løsningen af fælles opgaver, og resultatet vil ofte være større tilfredshed hos alle parter. Kvaliteten af den offentlige service vil ofte blive forbedret, når forældre, frivillige og lokale virksomheder og foreninger bidrager til trivsel og læring på de lokale folkeskoler. Der er dog ingen garanti for det sker. Meget afhænger af, om det lykkes at engagere relevante og berørte parter, hvilket kræver udvikling af nye institutionelle design og ledelsesformer i den offentlige sektor.

Betydningen af institutionelle designs og ledelsesformer

I mange år bestræbte den offentlige sektor sig på at etablere effektive bureaukratiske organisationer med klare kommandoveje og perfekt arbejdsdeling. New Public Management forsøgte at gøre op med den institutionelle stivhed, som med tiden indfandt sig i de store offentlige bureaukratier, og igangsatte omfattende afbureaukratiseringskampagner, der bl.a. gik ud på at overlade offentlige opgaver til private virksomheder gennem udlicitering.

Organisatorisk førte dette til udvikling af Bestiller Udfører Modellen, hvor kommunerne beskrev og udbød serviceopgaver til private markedsaktører, og efterfølgende forsøgte at monitorere kontraktoverholdelsen. Ingen af disse institutionelle og organisatoriske løsninger er imidlertid velegnede til at understøtte samskabelse, og der er derfor behov for udvikling af nye styrings- og ledelsesformer.

Samskabelse på tværs af kommunale forvaltninger fremmes ikke ved at nedbryde de administrative siloer og lave endnu større forvaltninger, men snarere ved at bore huller i siloerne. Siloer er befordrende for udvikling af fagprofessionel viden, men hindrer vidensdeling og tværgående samarbejde, hvis ikke der gøres en målrettet indsats for at sikre en let og ubesværet kommunikation mellem ledere og medarbejdere fra forskellige forvaltningsenheder.

Ledelsesmæssigt kan samskabelse på tværs af kommunale forvaltninger understøttes af relationel koordinering, hvor ledere leder medarbejdere fra forskellige forvaltninger, som skal samskabe en bestemt indsats eller løsning. Det giver lederne en stor udfordring med hensyn til at lede medarbejdere, som de ikke har ledelsesbeføjelser overfor.

Ledelse kommer derfor i mindre grad til at handle om at instruere og kontrollere medarbejderne, og i højere grad om at motivere, give retning og ikke mindst fordele forskellige former for ledelsesansvar blandt medarbejderne.

For projektlederen er udfordringen at lede en gruppe af ’peers’ i form af andre fagprofessionelle medarbejdere på samme niveau som hende selv, hvilket kræver, at de viser respekt for deres kollegaers særlige viden og kompetencer, samtidig med at de skaber fælles fodslag og retning i gruppen og løser opstående konflikter.

Der er imidlertid også en stor opgave med at understøtte samskabelse mellem offentlige og private parter. Her er opgaven først og fremmest at skabe institutionelle arenaer for samarbejde i form af partnerskaber og netværk. Det kræver både italesættelse af den gensidige afhængighed mellem parterne og etablering af et selvreguleret rum, hvor spillereglerne for interaktionen skabes og revideres af deltagerne selv hen ad vejen. Der er med andre ord tale om afgivelse af en betydelig kontrol, hvilket ofte er en stor udfordring for den kommunale forvaltning.

Ledelsesmæssigt er udfordringen at lede netværk og partnerskaber, som er relativt selvregulerende og karakteriseret ved at magten er fordelt mellem mange forskellige parter uden at nogen rigtigt har magten.

Samskabende netværk og partnerskaber kan ikke ledes ved at give ordrer og kontrollere, at de bliver fulgt. Det ville blot få aktørerne til at protestere voldsomt eller løbe skrigende bort. Ledelse handler i stedet om at etablere og designe den fælles arena, afgrænse deltagerkredsen, understøtte samarbejdsprocessen ved at skabe tillid og fælles forståelsesrammer, drive processen fremad og hjælpe med at håndtere de risici, der er forbundet ved at skabe nye og innovative løsninger. I ledelsesforskningen benævnes dette som ’integrativ ledelse’.   

Artiklen er udgivet første gang i oktober 2015. Genudgivet ifbm. fokus på relationel velfærd.